杭州新增產業用地從何而來？“工業上樓”為重大項目謀空間

杭州城市用地在經歷了“錢塘江時代”的規模擴張后，難以延續資源要素增量依賴，走上了存量挖潛階段，目前正全力推進低效用地再開發。

今年3月，杭州市規劃和自然資源局發布《關于進一步加強規劃資源要素保障推動經濟高質量發展的通知》（以下簡稱《通知》），聚焦重大項目、產業項目，市級統籌安排不少于2500畝新增建設用地指標用于保障產業項目，同時2024年杭州將全力推進低效用地再開發試點工作。

城市要拼經濟、引項目，土地要素保障是重點。與全國不少城市類似，杭州在經歷了城市大規模開發的階段后，增量擴張難以延續，存量挖潛仍待探索。新增的工業用地從何而來？此前低效開發的土地如何再高效利用？

從產業用地看，杭州正在以“工業上樓”突圍土地要素“存量時代”，新建設的工業綜合體也為專精特新企業實現了精準集中供地。此外，土地集約利用的理念還體現在城市資源開發利用的多方面，空間格局、產業結構、生產方式、生活方式等都將圍繞存量開發、節約創新發生系統性變化。

全力推進低效用地再開發

當城市工業用地進入存量挖潛階段，空間要素的方寸進退之間，關系著城市轉型升級的新路徑。

目前杭州已實現GDP突破2萬億元，城區總人口超過1000萬。已邁入超大城市的杭州，下一步如何在高質量發展中做好文章，推進產業集約高效發展？

今年2月，杭州召開全面推進城市更新行動暨低效用地再開發工作動員部署會，明確提出探索工業用地再開發模式，提升存量工業用地畝產效益。今年3月，杭州市發布《杭州市全面推進城市更新行動方案（2023—2025）》，明確實施產業升級和聚能煥新行動等“十大行動”，推進低效開發區（園區）更新等重點任務。

早在去年5月，《杭州市人民政府關于全面推進城市更新的實施意見》正式發布，明確“7+1”類更新類型，其中包括產業區聚能增效類，推動產業片區改造，促進老舊廠房、低效產業園區、老舊低效樓宇提質增效，加快工業零星用地向園區集中。按照“突出主園、整合多點”的要求，建立工業用地“增存掛鉤”機制，開展低效用地盤活整治，實現空間集聚發展、土地集約高效利用。

華東師范大學城市發展研究院院長曾剛在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，杭州節地創新、“內涵式”用地思路，與中央要求東部沿海城市摒棄規模擴張發展模式、爭當高質量發展排頭兵的背景有關，同時，上海、蘇州、深圳等城市在節地創新方面取得了成功，積累了經驗，杭州可以借鑒相關模式。

例如，上海、深圳和廣州均已出臺《城市更新條例》，并配套出臺一系列政策文件，對工業用地更新工作給出系統性和延續性的頂層設計。

“從西湖時代過渡到錢塘江時代，經過近5年的大規模建設，杭州已經擁有雄厚的產業基礎，產業升級、創新發展條件已經成熟，杭州應及時轉變發展思路，推進要素資源的存量挖潛。”曾剛說。

去年，杭州出臺《杭州市工業空間規劃（2024—2035年）指導意見》，力爭到2035年，實現全市工業用地總規模360平方公里，盤活低效工業用地100平方公里，“飛地”入園30平方公里，工業用地集聚入園率達80%以上。

今年1月，杭州市規劃和自然資源局關于市委巡察整改情況的通報中提到，將組織開展杭州市工業空間保障三年行動（2024—2026年），分解落實各區（縣、市）低效工業用地盤活目標任務，加速推進碎片化工業用地置換入園。

當前，杭州在推進土地綜合整治工程方面進展較快，涉及耕地連片、空間集聚、要素匯聚、高效利用等多方面任務。

今年3月印發的《通知》明確下一步工作進展，杭州市將在市級國土空間規劃獲批后兩個月內完成分區規劃和縣級總規報審，并在2023年已完成190個規劃編制攻堅基礎上，進一步完成40個城鎮單元、75個鄉村單元詳細規劃編制，力爭實現詳細規劃全覆蓋。

值得注意的是，2024年杭州將全力推進低效用地再開發試點工作。《通知》提出，今年杭州將以成片開發為導向，以工業用地為重點，全力打造一批標桿項目和示范片區；進一步引導提高土地開發強度，其中通過有機更新進行提升改造的工業項目，容積率一般不低于2.5，對有條件的項目，容積率可提高至3.5左右。

曾剛認為，杭州大力推進土地綜合整治工程的預期效益至少體現在以下三個方面，一是將前期碎片化用地集中連片，為提高專用基礎設施利用效率服務；二是促進政產學研用一體化發展，為產業集群建設提供互動合作空間；三是催生綠色低碳的生產生活方式。

向天空要產業空間

走進杭州高新區（濱江）薈鼎智創中心，建筑群堆疊有序，與周邊河流、綠地等巧妙映襯，這是杭州濱江首個為專精特新企業精準供地的工業綜合體。

日前，杭州高新區（濱江）薈鼎智創中心（第一工業綜合體）開園，該綜合體位于濱江區智能智造小鎮，占地75畝，總建筑面積21萬平方米，總投資約12億元，是濱江推進空間布局和土地集約利用的新改革。截至目前，杭州濱江已有4個工業綜合體項目啟動實施，用地總面積達194.5畝。

在產業空間日趨飽和、產業用地及廠房資源日益緊缺的背景下，今年4月，杭州正式印發《關于推進“工業上樓”促進制造業高質量發展的實施意見（試行）》，未來5年，支持中小企業集聚發展，共建共享園區配套設施，逐漸實現中小企業空間保障從“供地”向“供樓”轉變。

工業上樓，是將傳統單層鋪開的扁平式廠房，匯聚到高樓層的垂直化空間形態，能夠順應產業升級趨勢、突破產業用地瓶頸、拓展產業發展空間，也有利于實現產業協同。

“工業上樓”模式最早來源于中國香港和新加坡，發展于珠三角地區，隨后向其他沿海地區及內陸一線城市逐步推廣。對于建設用地稀缺和產業轉型發展需求矛盾日益突出的核心城市，“工業上樓”是大勢所趨。

工業綜合體的本質是升級版標準廠房，通過政府統一規劃、統一設計、統一運營，推進地上地下空間高效利用、上游下游產業鏈式集聚、生產生活生態功能復合。

不只濱江的工業綜合體建設，目前杭州錢塘、蕭山、臨安等地均已有“工業上樓”項目先行啟動實施。隨著城市進入“內涵式”發展新階段，“工業上樓”是杭州推動土地利用方式由粗放型向節約集約型轉變的重點舉措。

曾剛認為，“工業上樓”行動對于杭州提升土地利用效率、建設高品質產業空間、促進數字經濟發展具有重要作用。

正如杭州此次政策提出的，未來5年，杭州將重點支持符合五大產業生態圈重點細分賽道的頭部、龍頭、“鏈主”及其關聯企業“上樓”，實現上中下游產業布局從“分散”向“集群”轉變。

從土地性質看，工業上樓項目適用產業綜合用地（M0）政策，是為適應傳統工業向新技術、協同生產空間、組合生產空間及總部經濟、2.5產業（介于第二和第三產業之間的中間產業）等轉型升級需要而提出的城市用地分類，即在工業用地（M類）中增加新型產業用地（M0），體現了城市盤活既有土地資源的一種新思路。

曾剛建議，在推進“工業上樓”過程中，需要處理好前后政策銜接問題，工業上樓政策與原有體制、政策、規則之間存在諸多矛盾，需要解決項目落地在土地、開發流程、投融資、招商、運營等一系列領域前后政策不一的問題，需要制定工業上樓的技術標準；其次是運營模式轉換問題，工業上樓要求工業區服務商改變原有開發邏輯和收租模式，更加重視產業服務、產業投資帶來的運營收益。

“安全保障問題也十分重要，工業上樓必須涉及廠房層高、運輸、承重、載重、建筑高度、能源供應、消防安全等方面，需要更加重視工業樓宇的安全保障系統建設與維護。”曾剛說。