發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，推動更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

近日，沈陽、南京、杭州等地相繼放寬落戶條件，江蘇南京宣布“買房即可落戶”，遼寧沈陽取消積分落戶名額限制，杭州在樓市新政中提出，優(yōu)化積分落戶政策。

不久前召開的中央政治局會議要求，深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議在布置2024年重點工作時也曾提出，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。

我國城鎮(zhèn)化正在進(jìn)入一個新的階段，也就是城鎮(zhèn)化后半場，要從由大城市推動為主轉(zhuǎn)向以人為本、以縣為重。過去，我國基于城鄉(xiāng)二元的戶籍制度與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，逐漸凸顯出城鄉(xiāng)失衡的一面，在城市化過程中，比較偏重具有政策資源優(yōu)勢的大型城市，導(dǎo)致逐步形成了各種大城市病，不僅產(chǎn)生擁堵、污染、高成本等一系列問題，由于資源和成本等條件限制，也很難為大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供均等的公共服務(wù)。

這也導(dǎo)致我國在工業(yè)化過程中的城市化存在一些機制性的失衡問題。比如進(jìn)城農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)化滯后于其職業(yè)轉(zhuǎn)化，即雖然他們在城市工作生活，但卻沒有城市戶口。與此同時，很多地方農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移滯后于城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)張，即城市擴(kuò)張水平快于人的城鎮(zhèn)化率。

隨著我國人口形勢發(fā)生逆轉(zhuǎn)以及建立國內(nèi)統(tǒng)一大市場的需要，必須將更多的農(nóng)村勞動力納入到城市，緩解人口減少帶來的勞動力短缺的問題，同時能夠持續(xù)釋放消費和投資潛力。由于大型城市的成本越來越高，城市化動力減弱，因此，重點發(fā)展1866個縣級行政單位并吸收更多農(nóng)村勞動力入城，是推動我國城鎮(zhèn)化走好下半場的關(guān)鍵。這也是解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展以及推動共同富裕，最終實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的必然要求。

以人為本、以縣為重的新型城鎮(zhèn)化是一個財政分配問題。推進(jìn)戶籍制度改革、推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，是實現(xiàn)更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的兩個關(guān)鍵。需要給與城市落戶農(nóng)民享有市民同等權(quán)利，實現(xiàn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)對常住人口的覆蓋，推動以人為核心的城鎮(zhèn)化。但是，我國大部分縣城財政能力比較低，缺少財稅來源，以縣城為載體吸收更多農(nóng)民落戶，首先就需要解決成本分擔(dān)機制，比如加大中央財政均衡性轉(zhuǎn)移支付中非戶籍常住人口因素權(quán)重，推動中央預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的城市傾斜等等。

以縣城為載體推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，最大的挑戰(zhàn)是就業(yè)，即農(nóng)民進(jìn)城后有就業(yè)才能扎根城市。在過去幾年，我國大力推動產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，從東部地區(qū)向中西部、東北等地區(qū)轉(zhuǎn)移，從大城市向縣城轉(zhuǎn)移，同時鼓勵和培育特色經(jīng)濟(jì)，提高就業(yè)吸納能力。發(fā)達(dá)國家制造業(yè)主要部署在城鎮(zhèn)，而我國制造過于區(qū)域集中并依賴外來勞動力。但是，年輕一代不太喜歡在工廠流水線的工作，以及在異鄉(xiāng)孤獨生活疊加的生存形態(tài)，而在家鄉(xiāng)工作，他們可以繼續(xù)生活在熟悉的社會網(wǎng)絡(luò)中，并有助于緩解制造業(yè)勞動力不足的問題。

目前看，我國也存在部分農(nóng)民不愿市民化的問題，大量農(nóng)民在縣域內(nèi)城鄉(xiāng)兩棲，人戶分離。造成這種局面的原因，除了市民化不能提供“市民同等福利”外，主要是長期以來，農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)如何處置和保障的問題尚待解決，而這涉及到農(nóng)民的根本利益。

以人為本、以縣為重的新型城鎮(zhèn)化，關(guān)系到中國未來的發(fā)展?jié)摿Γ婕暗街T多棘手的制度問題，背后則是權(quán)益分配。長期以來，農(nóng)村和縣城主要是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供勞動力與資源，大型城市則用戶籍制度來減輕承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任。當(dāng)前，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以縣城為載體可以大幅降低農(nóng)村人口市民化的成本，通過財政政策、產(chǎn)業(yè)政策等，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，為加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展提供持久強勁動力。