城鎮(zhèn)化重點(diǎn)已轉(zhuǎn)向促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決發(fā)展不平衡不充分問題的最有力抓手，也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。今年政府工作報(bào)告明確，要深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略行動(dòng)，促進(jìn)各類要素雙向流動(dòng)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，并強(qiáng)調(diào)要把加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置。

近期，多地也在不斷推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)踐落地。如何看待城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要性？當(dāng)前我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)和面臨的難點(diǎn)如何？城市群、都市圈、縣域應(yīng)如何推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展？偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展如何破題？怎么打通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化堵點(diǎn)？

近日，中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副理事長、研究員馮奎就這些問題接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪。

馮奎認(rèn)為，城鄉(xiāng)融合涉及人口、土地、資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)等各類要素流動(dòng)，牽扯的利益群體多，任務(wù)艱巨繁重，應(yīng)成為進(jìn)一步全面深化改革的重要組成部分，成為新一輪改革重要的突破口和主戰(zhàn)場。在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中，既有農(nóng)民工進(jìn)城的需求，也有各類企業(yè)家和市民下鄉(xiāng)的需求。要滿足這些需求并非易事，需要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制。

未來十幾年是城鄉(xiāng)融合發(fā)展“窗口期”

《21世紀(jì)》：應(yīng)如何理解城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵？在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意義如何？

馮奎：由于復(fù)雜的體制機(jī)制方面的原因，城鄉(xiāng)之間還不能實(shí)現(xiàn)要素的自由流動(dòng)、平等交換和公共資源的合理配置。破解之道就是促進(jìn)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，這就是城鄉(xiāng)融合。

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)需要應(yīng)對(duì)的最大挑戰(zhàn)是內(nèi)需不足。城鄉(xiāng)融合是穩(wěn)增長極具潛力的投資領(lǐng)域，也對(duì)促進(jìn)消費(fèi)作用重大。

就帶動(dòng)投資而言，在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)方面，城鄉(xiāng)融合涉及大量補(bǔ)短板類的投資項(xiàng)目，比如需要統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)道路、供水、供電、信息、廣播電視、防洪和垃圾污水處理等設(shè)施。城中村改造、保障性住房建設(shè)等每年預(yù)計(jì)都能帶動(dòng)新增投資1萬億元，拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資2個(gè)百分點(diǎn)。我國還有5.5億畝永久基本農(nóng)田要建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，預(yù)計(jì)在今后5—10年帶來20萬億元左右投資。

在擴(kuò)大消費(fèi)方面，我國有近5億農(nóng)民，此外農(nóng)民工數(shù)量近3億人，其中逾1.7億人是外出農(nóng)民工，他們和隨遷家屬尚未在城鎮(zhèn)落戶。他們的人均消費(fèi)支出僅為城鎮(zhèn)居民的40%～60%，由此形成巨大的消費(fèi)潛能。

從供給側(cè)來看，城鄉(xiāng)融合能夠激活土地等要素，提升人力資本的價(jià)值，加快城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)要素流動(dòng)，這些都為穩(wěn)增長創(chuàng)造條件。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在45歲以上的農(nóng)民工群體中，超過一半的農(nóng)民工開始考慮返鄉(xiāng)從事簡單勞動(dòng)，這樣算起來，幾千萬農(nóng)民工的有效勞動(dòng)時(shí)間要比產(chǎn)業(yè)工人少10—20年。

《21世紀(jì)》：我國常住人口城鎮(zhèn)化率突破66%，但仍有近4.8億人居住在鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)在生產(chǎn)、消費(fèi)、流通、要素配置等方面存在較大差距。目前我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)和潛力如何？還面臨哪些難點(diǎn)和堵點(diǎn)？

馮奎：城鄉(xiāng)融合是一條時(shí)間線，而不是一個(gè)時(shí)間點(diǎn)。從“過去時(shí)”來講，城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)是農(nóng)村和城市過去改革發(fā)展的成果積累。上世紀(jì)七八十年代，改革開放從農(nóng)村改革開始，后來轉(zhuǎn)向城市改革，再向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展演進(jìn)等。幾十年來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得重大進(jìn)展，土地改革有了許多突破，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制逐步建立，基礎(chǔ)設(shè)施整體水平顯著提升，為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展打下基礎(chǔ)。

從“現(xiàn)在時(shí)”來講，我國城鄉(xiāng)融合由點(diǎn)及面、由表及里、由項(xiàng)目建設(shè)到制度及文化，已取得了非常大的進(jìn)展。但是仍有許多難點(diǎn)和堵點(diǎn)，比如要素流動(dòng)存在障礙、城鄉(xiāng)公共資源配置不合理等等。最直接地看，城鄉(xiāng)之間仍存在二元化的戶籍管理，帶來許多權(quán)利的不平等問題。

從“將來時(shí)”來講，城鄉(xiāng)融合應(yīng)該成為進(jìn)一步全面深化改革的重要組成部分，在一些地區(qū)甚至是“突破口”。在國家層面上，未來十幾年是城鄉(xiāng)融合發(fā)展寶貴的“窗口期”。國家“十四五”規(guī)劃綱要明確，把推進(jìn)要素市場化配置改革作為當(dāng)前重要的改革任務(wù)。城鄉(xiāng)融合涉及人口、土地、資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)等各類要素流動(dòng)，牽扯的利益群體多，任務(wù)艱巨繁重，應(yīng)成為新一輪改革重要的突破口和主戰(zhàn)場。

城市群、都市圈有望率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合

《21世紀(jì)》：城市群、都市圈在城鄉(xiāng)融合中發(fā)揮怎樣的作用？大城市對(duì)周邊區(qū)域的“虹吸現(xiàn)象”，是否會(huì)影響到周邊區(qū)域的城鄉(xiāng)融合進(jìn)程？

馮奎：我國已規(guī)劃建設(shè)19個(gè)國家級(jí)城市群，這些城市群內(nèi)部有四五十個(gè)都市圈，在城市群外也還有一些較為成型的都市圈。從趨勢看，城市群、都市圈人口占全國人口的70%，經(jīng)濟(jì)總量占比超過80%，而且人口密度和經(jīng)濟(jì)密度還在增加。可以說，城市群、都市圈最具備條件率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，這些地區(qū)做好了，城鄉(xiāng)融合的主體任務(wù)就基本完成了。

我國的城市群、都市圈都有核心大城市，這些城市對(duì)鄉(xiāng)村資源有集聚效應(yīng)，對(duì)此要具體分析，不能因?yàn)榇嬖诩坌?yīng)，就人為阻礙大城市發(fā)展。東部一些超特大城市應(yīng)著力疏解一般性功能，著力提高城市能級(jí)地位。而中西部不少省份仍然需要支持副中心城市做大做強(qiáng)。

但如果只講集聚效應(yīng)，不講輻射帶動(dòng)效應(yīng)，就會(huì)產(chǎn)生“虹吸現(xiàn)象”，突出表現(xiàn)為大城市從周邊鄉(xiāng)村地區(qū)過度抽吸人才、資金、建設(shè)用地資源等。

對(duì)此，針對(duì)之策是既要發(fā)揮市場對(duì)資源配置的決定性作用，又要通過實(shí)施積極有效的政策促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，目標(biāo)是使城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，城鄉(xiāng)要素順暢合理流動(dòng)，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)一體的治理體系更加完善。

《21世紀(jì)》：目前我國區(qū)域發(fā)展不平衡問題仍然存在，應(yīng)如何從不同地區(qū)現(xiàn)狀出發(fā)，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，尤其是推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)融合發(fā)展？

馮奎：促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，核心是要做到以人為本。至于載體建設(shè)，包括建設(shè)新城區(qū)、建設(shè)縣城等等，都要服務(wù)于人的需要。當(dāng)前階段既有農(nóng)民工進(jìn)城的需求，也有各類企業(yè)家和市民下鄉(xiāng)的需求。這些需求的實(shí)現(xiàn)都不是容易的事情，需要體制機(jī)制創(chuàng)新。

載體選擇最重要的是因地制宜。東部地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的載體更加多樣化，西部地區(qū)更重視大城市、縣城，選擇的差異跟地區(qū)間發(fā)展階段、發(fā)展水平有關(guān)。前幾年西部地區(qū)一些地方政府照搬東部地區(qū)的“特色小鎮(zhèn)”模式，希望以此作為城鄉(xiāng)融合的重要載體，但效果并不理想。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)、偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要讓一部分鄉(xiāng)村人口從不適合生產(chǎn)生活的地方走出去，或者利用欠發(fā)達(dá)地區(qū)、偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的特色資源優(yōu)勢搞“輕資產(chǎn)”類的合作建設(shè)等，這些方向都值得探索。需要注意的是，不宜為了形式上的城鄉(xiāng)融合，在人口流出地大搞“重資產(chǎn)”類的投資。對(duì)于一些條件更差的地區(qū)，還得進(jìn)一步依靠各類幫扶，采用生產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)、勞務(wù)補(bǔ)助、以工代賑等機(jī)制，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，確保脫貧人口持續(xù)穩(wěn)定增收。

《21世紀(jì)》：今年中央一號(hào)文件提出，要促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。為什么要強(qiáng)調(diào)“縣域”城鄉(xiāng)融合發(fā)展？縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展又該如何推進(jìn)？

馮奎：縣域一直是我國一級(jí)行政主體，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的重要載體。縣域連接著鄉(xiāng)村與大中城市，既有城市性又有農(nóng)村性。縣域范圍內(nèi)，有縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等多種載體、多個(gè)層次。因此，將縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，作為最基礎(chǔ)、重要的環(huán)節(jié)，是有充足依據(jù)的。

截止到目前，中國大陸共計(jì)1299個(gè)縣、117個(gè)自治縣、396個(gè)縣級(jí)市等。縣域經(jīng)濟(jì)占我國經(jīng)濟(jì)總量的半壁江山，人口占70%以上，面積占90%以上。城鄉(xiāng)融合問題一定意義上就是新時(shí)代縣域發(fā)展的問題。

2012—2021年，全國80%的縣域人口凈流出，但縣城平均人口密度從每平方公里的1573人，上升到2160人。縣城的城鎮(zhèn)化率大約是25%，縣級(jí)市是30%左右。這說明，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)仍有發(fā)展空間。

綜合看，推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合，關(guān)鍵是要利用好各類大城市的輻射帶動(dòng)力量，發(fā)揮縣城的重要載體作用，將城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興結(jié)合起來。縣域是城鄉(xiāng)融合的重要抓手，但并不能將城鄉(xiāng)融合封閉在一縣范圍之內(nèi)。有的地方片面強(qiáng)調(diào)一縣范圍內(nèi)如何提高城鎮(zhèn)化率，還有的地方提出農(nóng)民工不出縣、市民化就是進(jìn)縣城等等，實(shí)際上這既不符合新發(fā)展理念的要求，也很難推進(jìn)高質(zhì)量的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

城鎮(zhèn)化重點(diǎn)轉(zhuǎn)向促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

《21世紀(jì)》：今年中央一號(hào)文件明確要實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)，為什么要強(qiáng)調(diào)加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化？

馮奎：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是事關(guān)全局的大事，關(guān)系到現(xiàn)代化建設(shè)的成色、質(zhì)量。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了減速階段，重點(diǎn)已轉(zhuǎn)向促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

但近年來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的效果并不突出，有的地方進(jìn)展緩慢。其背后有多種原因，如雖然多數(shù)城市的落戶門檻降低，甚至“零門檻”，但一些大城市仍有各類落戶限制；再如大城市吸納新增就業(yè)的能力下降；還有對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政策配套需要完善等等。

總體而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的宏觀環(huán)境、城鄉(xiāng)就業(yè)發(fā)展條件、人口數(shù)量結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了重大的變化。多種政策相互作用的機(jī)制發(fā)生變化，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的目標(biāo)功能有模糊化的傾向，激勵(lì)作用存在弱化或“抵消”的問題。因此，實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)十分必要。

《21世紀(jì)》：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶、住房、就業(yè)、子女入學(xué)、養(yǎng)老等方面還存在顧慮，也擔(dān)心進(jìn)城落戶后失去土地等保障。在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合過程中，應(yīng)如何看待和化解這一兩難問題？

馮奎：部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口確實(shí)擔(dān)心城鄉(xiāng)“兩頭落空”，應(yīng)出臺(tái)有力政策來化解這種顧慮。在城市這一端，我認(rèn)為最重要的是抓住“安居”與“樂業(yè)”這兩個(gè)關(guān)鍵。

一方面，應(yīng)在城市實(shí)施新市民的安居工程。“七普”數(shù)據(jù)表明，我國人戶分離人口4.9億人，農(nóng)民工群體在這些人戶分離人口中占六成。人戶分離人口處于流動(dòng)狀態(tài)，多半屬于“沒有辦法的辦法”。人戶分離的新市民或者農(nóng)民工，從事外賣、餐飲、家政、環(huán)衛(wèi)、建筑等各類行業(yè)，有的已在城市生活多年。政策重點(diǎn)是將那些有穩(wěn)定工作的新市民（農(nóng)民工）納入城鎮(zhèn)住房保障支持范圍。

另一方面，加強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)保障支持力度。當(dāng)前最為突出的難點(diǎn)是社保的穩(wěn)就業(yè)穩(wěn)收入作用不充分。農(nóng)民工流動(dòng)性較大，常以工程項(xiàng)目的周期作為工作轉(zhuǎn)換的周期。我國社保轉(zhuǎn)移程序繁瑣，若在一地未繳滿固定年數(shù)，則只能轉(zhuǎn)走個(gè)人賬戶部分，企業(yè)部分留存當(dāng)?shù)兀虼宿r(nóng)民工社保轉(zhuǎn)移成本較高。目前農(nóng)民工社保參與率低，這對(duì)他們當(dāng)前和未來實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定收入構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)，對(duì)此應(yīng)針對(duì)性加強(qiáng)相關(guān)政策的支持力度。