基建投資“穩(wěn)定器”作用明顯財政政策工具或追加

    日前，中共中央召開新聞發(fā)布會解讀黨的二十屆三中全會公報。有關(guān)部門表示：“要更加有力有效實施宏觀調(diào)控政策，積極的財政政策要更好發(fā)力見效，加快專項債發(fā)行使用進度。”

    《中國經(jīng)營報》記者注意到，三中全會公報對于地方財政政策工具明顯有所豐富，對于城投平臺的轉(zhuǎn)型方向也愈加明晰。

    東方金誠首席宏觀分析師王青認為，著眼于有效發(fā)揮基建投資的宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定器作用，下半年政府債券發(fā)行節(jié)奏會顯著加快。其中，第三季度政府債券融資規(guī)模有望達到4.1萬億元。

    財政工具明顯豐富

    記者在采訪中了解到，進入2024年，城投平臺的轉(zhuǎn)型速度明顯加快，主要呈現(xiàn)兩個趨勢：一是城投公司向“城市綜合服務(wù)運營商”方向轉(zhuǎn)換，統(tǒng)合區(qū)域內(nèi)的水、電、氣、公共交通等公共資源，形成一體化的城市綜合服務(wù)運營發(fā)展格局；二是城投公司通過招商引資方式在區(qū)域內(nèi)進行產(chǎn)業(yè)投資，通過搭建母子產(chǎn)業(yè)基金的方式實現(xiàn)營收規(guī)模的擴大。

    “不管是朝哪個方向轉(zhuǎn)型，城投公司都需要融資，一方面化解存量債務(wù)，另一方面做好新的投資運營工作。”采訪中，多位城投公司負責人提出了城投公司眼下迫切需要解決的問題。

    值得注意的是，在剛剛閉幕的黨的二十屆三中全會上，無論是對于財政政策工具的使用，還是對于城投的轉(zhuǎn)型問題，均提出了切實可行的發(fā)展方案。中共中央召開新聞發(fā)布會解讀三中全會公報時，中央財辦分管日常工作的副主任、中央農(nóng)辦主任韓文秀表示，要把長遠增后勁與短期穩(wěn)增長結(jié)合起來，用好超長期特別國債資金，加強國家重大戰(zhàn)略和重點領(lǐng)域安全能力項目建設(shè)。要把經(jīng)濟政策和非經(jīng)濟性政策都納入宏觀政策取向一致性評估，形成推動高質(zhì)量發(fā)展的強大合力。

    王青表示，從中共中央召開新聞發(fā)布會解讀二十屆三中全會公報中提到的“要更加有力有效實施宏觀調(diào)控政策，積極的財政政策要更好發(fā)力見效，加快專項債發(fā)行使用進度”可以看出，下半年政府債券發(fā)行節(jié)奏將顯著加快，第三季度將迎來政府債券發(fā)行高峰，也不排除后期追加財政政策工具的可能。“由于去年第四季度增發(fā)的1萬億元國債有七成左右在今年使用，上半年包括地方政府專項債在內(nèi)的政府債券發(fā)行節(jié)奏相對較緩。著眼于有效發(fā)揮基建投資的宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定器作用，下半年政府債券發(fā)行節(jié)奏會顯著加快。其中，第三季度政府債券融資規(guī)模有望達到4.1萬億元，較第二季度增加約2萬億元，也較去年同期高1.5萬億元。這將確保下半年基建投資增速（寬口徑）繼續(xù)保持7%左右的高增長水平（上半年為7.7%），有效對沖房地產(chǎn)投資下滑帶來的影響。”

    王青認為，考慮到中央政府加杠桿空間較大，以及地方債風險化解需求，下半年特別是四季度可能追加財政政策工具，或包括加發(fā)超長期特別國債、發(fā)行一定規(guī)模的地方政府特殊再融資債券等。可以看到，此前兩年都實施了類似的財政政策工具追加：2023年10月，決定增發(fā)1萬億元特別國債支持抗災，啟動發(fā)行1.37萬億元的地方政府特殊再融資債券，支持地方債務(wù)風險化解；2022年8月，利用結(jié)存限額加發(fā)5000多億元專項債，分兩批增加7399億元政策性開發(fā)性金融工具額度，支持基建投資。

    一直以來，專項債都被視為有著“四兩撥千斤”的作用。一位東部省份的城投公司負責人告訴記者：“隨著近年來專項債務(wù)發(fā)行規(guī)模擴容，專項債已經(jīng)成為城投公司融資的有益補充。”

    從三中全會“部署拓寬專項債支持范圍，強調(diào)構(gòu)建地方債務(wù)長效機制、加快融資平臺改革轉(zhuǎn)型”來看，中誠信國際研究院研究員魯璐認為，如若更好發(fā)揮專項債“四兩撥千斤”作用，應該注意以下幾個方面：一是要進一步支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠性重大項目，繼續(xù)聚焦社會民生領(lǐng)域，在教育、醫(yī)療、住房、綠色等領(lǐng)域探索新品種，并圍繞科技創(chuàng)新、新基建、傳統(tǒng)基建數(shù)字化改造等擴容；二是要適當擴大專項債用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例，圍繞現(xiàn)有領(lǐng)域拓展資本金應用，并根據(jù)項目收益、重要性等適當放開領(lǐng)域限制，在更大范圍發(fā)揮政府投資引導作用。

    強調(diào)“可持續(xù)”

    記者注意到，在三中全會上，除了為地方政府及城投平臺援引資金“活水”之外，還聚焦城投平臺轉(zhuǎn)型提出相應建議。

    現(xiàn)代咨詢研究院院長丁伯康表示，《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱“《決定》”）提出，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，強調(diào)“可持續(xù)”，在債務(wù)管控加強的背景下，相應的城市建設(shè)和運營管理都要從可持續(xù)性出發(fā)考慮，即建設(shè)的項目未來能否通過精細化管理帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流和較好的收益。同時，從地方平臺公司融資和業(yè)務(wù)發(fā)展角度出發(fā)，強調(diào)了企業(yè)的市場化收入是化解債務(wù)的真正來源，要加快培養(yǎng)企業(yè)的自我造血能力。

    現(xiàn)階段，如何運營好城投公司的存量資產(chǎn)、突破業(yè)務(wù)增量瓶頸，是業(yè)內(nèi)普遍關(guān)注的問題。對此，《決定》也給予了方向，如“構(gòu)建新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和標準體系，健全新型基礎(chǔ)設(shè)施融合利用機制，推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造，建設(shè)和運營國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，促進數(shù)據(jù)共享，加快建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬認定、市場交易、權(quán)益分配、利益保護制度”。

    丁伯康認為，地方及平臺企業(yè)首先要從可匹配未來城市高質(zhì)量發(fā)展的目標適度超前建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，其次是搭建數(shù)字化平臺、升級改造傳統(tǒng)業(yè)務(wù)、實現(xiàn)降本增效，最后是運用數(shù)據(jù)資源、打造新業(yè)態(tài)、突破企業(yè)業(yè)務(wù)增量瓶頸。

    《決定》還提出，“建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權(quán)限。適當加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例。提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度”。

    對此，丁伯康認為，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了30年的快速推進和粗放式發(fā)展，部分地區(qū)累積了較大債務(wù)規(guī)模，但如今正處于由增量時代向存量時代快速轉(zhuǎn)變的階段，收窄的開發(fā)建設(shè)增量已無法為地方及其平臺公司帶來持續(xù)穩(wěn)定的業(yè)務(wù)機會和經(jīng)濟效益，導致現(xiàn)存的債務(wù)壓力凸顯。“現(xiàn)行的財稅體制逐步暴露出相應的問題以及風險，如財權(quán)財力持續(xù)上收至中央，但事權(quán)卻在不斷下移至地方，房地產(chǎn)低迷導致地方財稅收入明顯下降，但財政支出并未減少，面臨較大收支壓力，這種壓力必然會傳導至地方平臺公司，在業(yè)務(wù)較難開展的情況下，還要亟需解決債務(wù)化解難題。《決定》提出的‘協(xié)調(diào)’、‘均衡’以及‘適當加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例’，切實從根源上減輕地方支出負擔，減緩地方債務(wù)壓力，為地方及平臺企業(yè)債務(wù)化解贏得更多時間和空間。”

    在諸多行業(yè)人士看來，城投公司如若實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，首先需要強化地方債務(wù)風險化解的能力。對此，《決定》提出，“完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風險長效機制，加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型”。

    丁伯康認為，全口徑監(jiān)管體系的建立，對總體債務(wù)進行統(tǒng)一扎口、高效管理，同時厘清政府和企業(yè)的債務(wù)邊界，更好地分類實施化債舉措。在拓展企業(yè)更多元化融資渠道方面，《決定》提出，“建立統(tǒng)一的全口徑外債監(jiān)管體系”，結(jié)合近日國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)借用中長期外債 促進實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的通知》，未來將對優(yōu)質(zhì)企業(yè)境外融資產(chǎn)生更多積極影響，優(yōu)化境內(nèi)外要素資源配置，對國企全面創(chuàng)建世界一流企業(yè)起到實質(zhì)性推動作用。

    魯璐建議，為防范化解地方債務(wù)風險，一是要處理好短期與中長期關(guān)系，短期加快建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系，持續(xù)推進“控增化存”緩釋流動性風險，結(jié)合化債進度與發(fā)展需求適當調(diào)整化債政策；中長期持續(xù)深化財稅領(lǐng)域改革與新舊動能轉(zhuǎn)換，建立完善防范化解隱性債務(wù)風險長效機制，提升在中長期發(fā)展中解決地方債務(wù)問題的能力。二是要加快推進融資平臺改革與市場化轉(zhuǎn)型，進一步明晰不同類型國有企業(yè)功能定位，依托政府投融資體制改革、國資國企改革的深入推進，完善融資平臺治理，加大整合力度、分類推進業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。