“一城獨大”時代已過都市圈同城化發(fā)展有望加速

《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）提出，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，并從健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化土地制度改革等方面作出進一步部署。

我國城鎮(zhèn)化進程和路徑是怎樣的？如何加快轉變城市發(fā)展方式？完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制要從哪些方面發(fā)力？鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏要素支撐應當如何破解？怎么將加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化落到實處？就此21世紀經(jīng)濟報道記者專訪了清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長、建筑學院教授尹稚。

尹稚表示，我國各城市單打獨斗和“一城獨大”的時代已經(jīng)過去，城市發(fā)展進入?yún)^(qū)域協(xié)同時代。要解決全國發(fā)展不平衡問題，首先要從解決區(qū)域內的不平衡狀態(tài)做起，充分利用中心城市的輻射帶動作用來實現(xiàn)大中小城市的分工和協(xié)調發(fā)展。

尹稚認為，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展，核心是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的雙向循環(huán)，其中實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)品的平等交換尤為重要。隨著我國進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化后半程，城鄉(xiāng)進行平等交換的條件更加充分，要建立和完善市場平等交易規(guī)則，激發(fā)市場的動力和活力。要進一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，尤其是要深化農(nóng)村土地制度改革和戶籍制度改革。

城市發(fā)展進入?yún)^(qū)域協(xié)同時代

《21世紀》：應如何看待目前我國的城市化進程？

尹稚：從全球的城市化進程來講，城市化發(fā)展的初期是中心城市崛起；第二階段是利用中心城市崛起的優(yōu)勢，中心城市近域尺度上會形成二級、三級城市；進入發(fā)展的第三階段，中心城市和次級城市之間會逐漸填補進各類中小城市甚至小城鎮(zhèn)，最后織成一張相對均衡發(fā)展的網(wǎng)絡。我國城市化進程開始步入第三階段，第三階段完成，也意味著中國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，屆時將基本形成成熟的、相對完整的網(wǎng)絡化、多節(jié)點綜合發(fā)展與專業(yè)化發(fā)展相結合的優(yōu)質城鎮(zhèn)體系。

人多地少是我國的基本國情，未來相對緊張的人地關系仍將持續(xù)，這使得我國必須走集約化發(fā)展和緊湊布局發(fā)展之路，這是我國大中小城市都應該遵循的原則。引導大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、集約緊湊布局是一個重要標志。我國各城市單打獨斗和“一城獨大”的時代已經(jīng)過去，城市發(fā)展進入?yún)^(qū)域協(xié)同時代，這意味著國家主導的治理尺度的重構和再領域化的進程。要解決整個國家的發(fā)展不平衡問題，首先要從解決區(qū)域內的不平衡狀態(tài)做起，充分利用中心城市的輻射帶動作用來實現(xiàn)大中小城市的分工和協(xié)調發(fā)展。

《21世紀》：《決定》提出要健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制，對此應把握哪些重點？

尹稚：一是前面已經(jīng)談到的，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展逐漸走向區(qū)域化發(fā)展，從城市單打獨斗和城市間的競爭，走向區(qū)域內大中小城市協(xié)同發(fā)展、城市與鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)展，涉及資源、產(chǎn)業(yè)鏈、社會和文化建設、環(huán)境效益等諸多方面的互補和協(xié)同。城與城之間、城與鄉(xiāng)之間各有特色、互有需求，這樣才能形成有效市場，這也是未來的發(fā)展趨勢。

二是要進一步強化我國主體功能區(qū)政策，我國主體功能區(qū)分為城市化地區(qū)、國省兩級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、國省兩級重點生態(tài)功能區(qū)。未來新型城鎮(zhèn)化進行產(chǎn)業(yè)和人口布局，都要以這張底圖為基準要素來進行配置，使不同主體功能區(qū)的特色能夠發(fā)揮到極致。

綠水青山要變成金山銀山，需要價值化或者貨幣化的過程，要建立公平合理的交換機制，才能更好實現(xiàn)生態(tài)服務效應、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品效應。這也是《決定》提出要統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制，要推進生態(tài)綜合補償，健全橫向生態(tài)保護補償機制，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)鹊念}中之義。

三是新型城鎮(zhèn)化需要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，需要高度重視國際國內安全形勢變化，實現(xiàn)重大生產(chǎn)力的安全保障。

四是新舊動能轉換、新質生產(chǎn)力培育也對城市建設提出新要求，靈活就業(yè)形態(tài)和個人財富積累的流動性狀態(tài)也對城鄉(xiāng)建設帶來新影響。現(xiàn)代化也意味著新型城鎮(zhèn)化會更多關注流動性空間的建設開發(fā)和利用，未來城市建設需要考慮新的人口、就業(yè)變化的新趨勢，確保城市空間布局、基礎設施配置和公共服務供給能夠靈活適應變化，促進城市經(jīng)濟社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

《21世紀》：你長期從事城市規(guī)劃工作，《決定》提出要健全城市規(guī)劃體系，對此你怎么看？

尹稚：《決定》重提健全城市規(guī)劃體系既在情理之中，也在意料之外。一方面，國土空間規(guī)劃是涉及進一步清晰國土資源底賬和合理分配國土空間資源的基礎性規(guī)劃。2022年我國首部“多規(guī)合一”的國家級國土空間規(guī)劃印發(fā)實施，“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）已劃定，從省份到城市的國土空間規(guī)劃的審批也基本進入尾聲。另一方面，規(guī)劃的改革還在進行中，近年來引領性、戰(zhàn)略性規(guī)劃的落地化有所弱化，原有的城市規(guī)劃體系也面臨調整和變革。在這樣的背景下，《決定》明確要健全城市規(guī)劃體系有其深意，釋放了積極的改革信號。

首先，我國現(xiàn)在的發(fā)展規(guī)劃涉及大量國家發(fā)展戰(zhàn)略、重大項目、重大工程的謀劃，強調引領性規(guī)劃、戰(zhàn)略性規(guī)劃。這一輪國土空間規(guī)劃在建構過程中，戰(zhàn)略引領性不夠、實施保障性不足、與國家重大項目和重大生產(chǎn)力布局的結合不密切等問題仍待解決。而城市規(guī)劃的核心內容是能夠使發(fā)展愿景落地，經(jīng)過幾十年積累，我國城市規(guī)劃方法論體系對于引領性和戰(zhàn)略性規(guī)劃的落地和精準化治理有大量儲備，但近年來對城市規(guī)劃體系的重視程度有所弱化。

其次，城市規(guī)劃既有約束性和強制性的一面，對敏感資源的管理底線不能讓步，也有彈性和靈活的一面，要適應市場變化，更深入地參與社會生產(chǎn)，助力提升居民生活品質。過去傳統(tǒng)城市規(guī)劃體系以支撐土地交易和擴張型建設為主，隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段變化，當前城市規(guī)劃體系的重心有所變化，不僅要關注新城新區(qū)的建設，還要關注參與式城市更新、社區(qū)規(guī)劃等與治理高度結合的規(guī)劃，城市規(guī)劃內容需要進一步豐富。

都市圈同城化發(fā)展有望加速

《21世紀》：《決定》明確要深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發(fā)展方式。其中有何深意？

尹稚：我國在第一輪高速甚至超高速城市化進程中，重點關注建設量問題，當前城市激烈的大規(guī)模、外延式擴張時代已基本結束，下一步增加城市廣義財富的途徑，是向運營、治理體系改革要效益，這也成為城市化下半場建設重心的一大變化。

近兩年將運營前置已變成城市規(guī)劃設計的重要內容。過去我們以算項目賬為主，即從策劃到竣工交付使用的閉合狀態(tài)，講求快建快賣快速收回，這一模式已難以為繼。現(xiàn)在要轉向算運營賬，關注將來誰持有、誰運營。城市規(guī)劃從當初的功能、指標這一本賬，到現(xiàn)在開始算資產(chǎn)賬，關注這輪規(guī)劃能夠提高多大體量的資產(chǎn)使用率，怎樣盤活閑置或被忽視的資產(chǎn)，使其被真正激活，重新進入流通體系。

城市治理聚焦公共事務，核心是實現(xiàn)多元角色利益的共贏。深化城市建設、運營、治理體制改革，要處理好能否給政府創(chuàng)造工作抓手，給市場釋放正面信號，給民眾帶來獲得感這三方關系。特別是面對大量的城市更新工作，通過系列建設舉措提升居民生活便利度，促進教育均等化、醫(yī)療服務便捷化、交通出行舒適化，以此激發(fā)民眾對公共事務的關注與參與熱情，因為他們能從中感受到實實在在的益處。協(xié)同推進城市建設、運營與治理，將引領發(fā)展方式創(chuàng)新，為加快轉變城市發(fā)展方式注入新動力。

我國要達到比較穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化狀態(tài)，城鎮(zhèn)化率還有約10個百分點的增長空間，相當于還有約1.4億人進城。未來城市建設總量、信息拓展總量將下降，新城新區(qū)擴展、新增土地出讓規(guī)模將減少，城鎮(zhèn)化重點轉向提升已進城的8億~10億人的生活質量，兼顧鄉(xiāng)村地區(qū)居民福祉，要解決這些問題需超越傳統(tǒng)的擴張式建設模式。提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量要堅持長期主義，依靠運營優(yōu)化與耐心資本培育，同時激發(fā)社會廣泛參與，共謀、共治、共享成果，加快轉變城市發(fā)展方式。

《21世紀》：《決定》提出要推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發(fā)展體制機制。對此應把握哪些重點？

尹稚：城市是一個復雜巨系統(tǒng)，超大特大城市人口規(guī)模大，管理更加復雜。過去信息技術缺乏或發(fā)育不足，城市治理經(jīng)常采用“一刀切”模式，難以精準把握多元人群的行為規(guī)律和需求。技術進步提高了我們認知城市這一復雜系統(tǒng)的能力，借助大量量化和非量化的理論模型、算法等輔助決策工具，我們已能夠觀察更大尺度、更為復雜的城市現(xiàn)象，更有助于為不同人群提供更精準、更有針對性的服務。

營商環(huán)境好的城市已經(jīng)通過大數(shù)據(jù)技術應用，實現(xiàn)對企業(yè)運營的差異化監(jiān)督和管理。所以要推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系，還要依托數(shù)字化技術和數(shù)字化社會建設，這些輔助工具為城市治理帶來更多的可能性，也預示著未來城市治理創(chuàng)新的主要發(fā)展方向。同時，《決定》明確要健全社會信用體系和監(jiān)管制度。在超大特大城市，從個人到企業(yè)的各種信用制度、征信制度的完善，都與現(xiàn)代數(shù)字化社會建設密切相關。

近年來，在培育現(xiàn)代化都市圈進程中，建立同城化發(fā)展機制被廣泛視為合理有效的選擇，也是未來發(fā)展的重要方向。同城化意味著市場的統(tǒng)一化，都市圈同城化旨在打破城市間傳統(tǒng)的行政分割和保護主義限制，實現(xiàn)區(qū)域資源普惠共享，拓展生產(chǎn)力要素流動空間與區(qū)位選擇多樣性，也有助于降低企業(yè)和個人的成本，提升效率，并促進改善生活品質。

當前，都市圈同城化發(fā)展面臨同城化尺度與內容優(yōu)先級等爭議，地方實踐各有側重，對人才引進政策、財稅政策、交通出行舒適度等的標準尚未統(tǒng)一。《決定》再次強調建立都市圈同城化發(fā)展體制機制，未來都市圈同城化發(fā)展有望加速。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須考慮新型工業(yè)化

《21世紀》：近年來我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展出現(xiàn)了哪些新的變化？

尹稚：20世紀90年代末前后，上海、江蘇、浙江等經(jīng)濟發(fā)展較快地區(qū)就曾進行過城鄉(xiāng)融合發(fā)展相關討論。我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展曾以工業(yè)化為前提，以第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展和第二產(chǎn)業(yè)分工合作為核心，更多關注以工補農(nóng)、以工富農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、以城帶縣等問題。隨著經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展，我國城鄉(xiāng)發(fā)展格局出現(xiàn)變化，有必要以更加全面和前瞻的視角重新審視城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一是我國城市發(fā)展已進入?yún)^(qū)域協(xié)同發(fā)展時代，城市間關系從競爭為主轉向大中小城市協(xié)同發(fā)展，區(qū)域協(xié)同地域尺度大到8萬~10萬平方公里的城市群，小到2萬~3萬平方公里的現(xiàn)代化都市圈。我國正加快推進的全國統(tǒng)一大市場建設，也由區(qū)域市場、區(qū)域生產(chǎn)力要素一體化建設起步。

二是城鄉(xiāng)融合有了新動力，這得益于我國在交通、市政等區(qū)域性基礎設施上的長期高強度投入，當前我國已具備實現(xiàn)更密切的多要素城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本條件。

三是產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)生新變化，我國擁有完整的工業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)鏈體系，這也是《決定》在統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的基礎上，將新型工業(yè)化也納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展統(tǒng)籌考慮范疇的原因。

《21世紀》：城鄉(xiāng)融合發(fā)展為什么必須考慮新型工業(yè)化？

尹稚：產(chǎn)業(yè)存在垂直分布的客觀規(guī)律，從高端的高投入高產(chǎn)出產(chǎn)業(yè)，到勞動密集型產(chǎn)業(yè)，都垂直分布在產(chǎn)業(yè)空間中，呈現(xiàn)圈層化、廊道式分布特征。

我國城市發(fā)展要加速新舊動能轉換，推進科技創(chuàng)新驅動的新質生產(chǎn)力建設。但我國是制造業(yè)大國也是人口大國，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能僅聚焦高端產(chǎn)業(yè)而忽視其他產(chǎn)業(yè)，需盡可能保留完整的產(chǎn)業(yè)鏈體系，確保各類產(chǎn)業(yè)能夠協(xié)同發(fā)展，帶動不同勞動技能人群更充分地就業(yè)。

城市可以發(fā)展群主型產(chǎn)業(yè)，但要構建完整的產(chǎn)業(yè)圈生態(tài)，還需要一系列與之緊密相連、相互促進的區(qū)域性分布的產(chǎn)業(yè)配套。城市新舊動能轉換過程中，科技驅動的高端生產(chǎn)性服務業(yè)、金融業(yè)等在城市里迎來廣闊機遇，而大量制造業(yè)及下游配套產(chǎn)業(yè)、生活性服務業(yè)等則在縣鄉(xiāng)村有很好的生長土壤。近年來我們常常提及的“單項冠軍”，就是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的生動體現(xiàn)。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須考慮新型工業(yè)化，使得產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈能夠在大中小城市之間、城市與縣鄉(xiāng)村之間實現(xiàn)更精準的節(jié)點選擇，進而催生更專業(yè)化的分工。這符合產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基本客觀規(guī)律，旨在促進不同產(chǎn)業(yè)間的緊密合作與相互支撐，形成優(yōu)勢互補、資源共享的良性格局，從而推動區(qū)域經(jīng)濟的高質量發(fā)展。

另外，《決定》強調鄉(xiāng)村全面振興，這意味著鄉(xiāng)村不僅要做農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基地，而且要實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟與城市經(jīng)濟的全面對接和融合發(fā)展，這一過程會催生出高位式城市市場需求，進而培育和提升鄉(xiāng)村市場供給能力，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟轉型升級和可持續(xù)發(fā)展。在區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)有效鏈接的前提下，鼓勵鄉(xiāng)村布局和發(fā)展服務業(yè)、文旅業(yè)等城市市場迫切需求的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，推動實現(xiàn)更大范圍的區(qū)域、城鄉(xiāng)共同繁榮。

《21世紀》：完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制應重點從哪些方面著力？

尹稚：《決定》將完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制作為進一步全面深化改革的重點任務，將城鄉(xiāng)融合發(fā)展提高到中央戰(zhàn)略高度，賦予城鄉(xiāng)融合發(fā)展更豐富的內涵。要進一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，我認為重點要關注農(nóng)村土地制度改革和戶籍制度改革。

一是在保持土地集體所有權不變、保障農(nóng)民基本財產(chǎn)權益不受損的基礎上，推動土地流轉，建立農(nóng)村土地長期穩(wěn)定的市場化租賃機制，以增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展動能。比如《決定》允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用，在強調兜底性政策穩(wěn)定的同時，為農(nóng)民提供持續(xù)增加財產(chǎn)性收入的可能，為農(nóng)民吃下“定心丸”。

二是進一步深化戶籍制度改革。過去戶籍制度的核心癥結是與差異化福利政策掛鉤，直接取消戶籍制度并不符合當前社會經(jīng)濟發(fā)展實際。因此，要從推動區(qū)域基本公共服務均等化入手，逐漸實現(xiàn)全國基本公共服務均等化，從根本上剝離戶籍與福利政策的直接聯(lián)系。

浙江自2008年起率先實施基本公共服務均等化行動，加快構建“錢隨人走”制度體系，成效顯著。長三角地區(qū)也在積極推進基本公共服務均等化，提升區(qū)域公共服務一體化水平。接下來珠三角、京津冀、成渝等發(fā)展水平較高的城市群可以推廣基本公共服務均等化相關經(jīng)驗，發(fā)揮其在全國范圍內的引領與示范作用。隨著我國生產(chǎn)力水平提升和社會財富積累，人口流動將更趨自由化和無差別化，最終實現(xiàn)戶籍與福利制度的全面解綁。

除此之外，營商環(huán)境也影響產(chǎn)業(yè)分布，全國營商環(huán)境的普遍優(yōu)化提升，將不斷拓展產(chǎn)業(yè)選址的空間和機會，進一步激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟活力，帶來更均衡、充分和高質量的就業(yè)機會。這些都需要在進一步推進體制機制改革創(chuàng)新中逐步實現(xiàn)。

《21世紀》：《決定》指出，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。接下來要如何將這些政策舉措落到實處？

尹稚：關鍵在于解決農(nóng)業(yè)轉移人口市民化所需資金籌措與管理歸屬問題，這些爭議自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》出臺以來一直存在。《決定》明確推行由常住地登記戶口提供基本公共服務，意味著多年爭議終于塵埃落定。農(nóng)業(yè)轉移人口在常住地就業(yè)、居住、消費，應由常住地登記戶口提供基本公共服務，這符合“共建共享”原則。

為農(nóng)業(yè)轉移人口提供基本公共服務需要財政支持，與地方財政和稅務資源再分配調整密切掛鉤。《決定》明確，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限。財稅體制改革深化將進一步促進央地稅收關系再平衡和再分配調整，增強常住地政府的財力。后續(xù)或有進一步舉措推出，以更好支持常住地為農(nóng)業(yè)轉移人口提供基本公共服務。

城鄉(xiāng)共同繁榮核心是實現(xiàn)要素雙向循環(huán)

《21世紀》：《決定》提出，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平。應如何發(fā)力？

尹稚：城鄉(xiāng)差異顯著，其中土地產(chǎn)權制度的差異最大。城市土地國有，農(nóng)村則為集體所有，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，此問題需要特別關注與解決。

近年來，我國農(nóng)村基礎設施與公共服務設施建設全面提速，進展和成效顯著，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)過度投放現(xiàn)象。現(xiàn)階段應更持續(xù)優(yōu)化和完善農(nóng)村基礎設施和公共服務設施建設，使之更符合農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式，而非盲目追求高標準和面子工程。

在提高城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設的融合水平基礎上，《決定》明確要全面提高城鄉(xiāng)治理的融合水平，這表明未來我們對城鄉(xiāng)整體布局和發(fā)展要有新的認識。

從規(guī)劃視角來看，資源規(guī)劃是保底線型規(guī)劃，發(fā)展規(guī)劃是引領型規(guī)劃，建設性規(guī)劃是落地型規(guī)劃，確保各項規(guī)劃藍圖得以有效實施。這幾年這些關鍵的規(guī)劃概念在實踐中有所弱化，部分地方試圖用底線規(guī)劃代替其他規(guī)劃，在資源利用中出現(xiàn)戰(zhàn)略引領性不強、落地性減弱的現(xiàn)象。《決定》將城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設置于重要位置，全面提高規(guī)劃、建設融合水平，這就要求強化規(guī)劃間的協(xié)同與互補，確保各類規(guī)劃既能堅守資源利用底線，又能引領未來發(fā)展方向，同時保證各項建設任務落地。

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，不僅要重視物質性的空間開發(fā)和建設，還要重視與廣泛人群、多元團體及社會階層相關的利益保障和利益均衡問題。如何使多方利益走向一致化，尋求最大公約數(shù)的利益平衡，是城鄉(xiāng)治理融合發(fā)展需要解決的問題。

《21世紀》：《決定》提出，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。要素更多流向城市，鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏要素支撐問題應該如何破解？

尹稚：在中國歷史上，城鄉(xiāng)之間存在雙向循環(huán)，農(nóng)民通過科舉入仕進城，退休后又返鄉(xiāng)辦學，培育后繼人才，形成城鄉(xiāng)交融的循環(huán)。除卻官方制度框架下的有序流動外，我國歷史上還存在民間約定俗成的非正式制度，比如鄉(xiāng)村進城致富的商人有衣錦還鄉(xiāng)的傳統(tǒng)，這些人回鄉(xiāng)后積極參與鄉(xiāng)村公益建設，修建道路、橋梁、祠堂、碼頭等設施。回溯歷史，也能對當下城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來參考和啟發(fā)。

我國基礎設施和公共服務設施建設水平不斷提高，城鄉(xiāng)的可達性和通勤便利性越來越強，人員流動成本不斷下降。這些積極變化也催生更多的新業(yè)態(tài)和工作機會，助力實現(xiàn)更充分的就業(yè)。在這樣的背景下，未來城鄉(xiāng)雙棲的人將日益增多，現(xiàn)代社會終將成為城鄉(xiāng)雙棲的社會。

我國新型城鎮(zhèn)化上半場重點解決農(nóng)村剩余勞動力向城市有效流動的問題，目前這方面已不存在法律和渠道障礙，但在區(qū)域間還存在質量上的差別，經(jīng)濟條件較好的地區(qū)實施情況更好，而財稅能力相對薄弱地區(qū)尚需加大推進力度。且優(yōu)質生產(chǎn)力要素向城市單向集中，也使農(nóng)村留守兒童、婦女和老人數(shù)量龐大。

促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展，核心是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的雙向循環(huán)。其中城鄉(xiāng)生產(chǎn)的產(chǎn)品應實現(xiàn)平等交換尤為重要。

我國在工業(yè)化早期存在顯著的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差，以農(nóng)補工，推動工業(yè)化進程，但農(nóng)產(chǎn)品的低價體制會影響農(nóng)民種地積極性。隨著我國進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的后半程，城鄉(xiāng)之間已具備了進行更平等交換的條件，要用更公平的交換方式來重新設計城鄉(xiāng)之間的貿(mào)易架構和定價體系。這也意味著要促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展，不能僅依賴二次分配、三次分配，還要建立和完善市場平等交易規(guī)則，激發(fā)市場的動力和活力。

去年7月，九部門聯(lián)合印發(fā)《“我的家鄉(xiāng)我建設”活動實施方案》，鼓勵引導退休干部、教師醫(yī)生和退役軍人等回鄉(xiāng)定居。相關政策要落地，離退休人員在回鄉(xiāng)的身份、權益、財產(chǎn)和收益分配認同等方面，還有系列問題需要破解。這不僅要處理國家與個人之間的利益關系，還要處理個人與農(nóng)村集體、當?shù)卮迕駛€體之間的利益再分配問題，需要在農(nóng)村集體共同協(xié)商基礎上形成約定。很多地區(qū)已經(jīng)進行了相關探索，采取授予榮譽村民、農(nóng)村科技帶頭人稱號等辦法，靈活變通地處理這些問題。但這些解決方案還沒有形成正規(guī)的制度，不利于離退休返鄉(xiāng)人員形成長期穩(wěn)定預期，這些懸而未決的問題都需要在深化改革的過程中逐步解決。