以宅基地制度改革為基礎探索多元化住房保障機制黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》在部署“健全推進新型城鎮化體制機制”時提出，保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法。 2020—2023年，我國鄉村常住人口減少1404萬人，城鎮化率增長約0.94%，農村宅基地一年以上閑置比例在一些地區高達18%。建立宅基地自愿有償退出機制是推進新型城鎮化的必然要求。 有償退出不是簡單的一次性“買斷”，要為農民的長遠利益著想。中國礦業大學（北京）共同富裕研究院2019—2024年對全國東中西部30個農村宅基地制度改革試點縣（市、區）的動態監測顯示：農戶對資格權實現形式，傾向選擇農村住房占56%、城市住房占18%、產業房占14%、養老公寓占11%、貨幣占21%、土地相關權證占11%；農民集中居住意愿較高，達到70%以上，工業區、旅游區及非農為主就業的農戶集中居住意愿較為強烈，集中居住后農民關心的主要問題是住房條件和生態環境。 可見，住房仍然是農民當前主要的宅基地利用需求，宅基地自愿有償退出應當以農民居住需求滿足為前提，但是住房需求已經不完全依賴傳統的“分地”方式，呈現城鎮化、多樣化、品質化的新特點。與此同時，各地在宅基地審批中普遍面臨著無地可批的難題，新增住房剛需無法通過“宅基地無償分配”滿足。因此，以宅基地制度改革為基礎探索多元化住房保障機制迫在眉睫。一方面需要探索農村地區存量宅基地集約高效利用的“多樣化住房供給形式”，另一方面需要關注流出農民城鎮化居住需求的“城鄉住房保障統籌機制”。 城鄉融合型地區是研究農村多樣化住房保障機制的先行樣本，經濟發展相對緩慢的西部地區農村宅基地居住功能依存性較強。西安市高陵區屬于典型的“城鄉融合發展”地區，是西安北跨發展的重要承載地，作為2015年、2020年兩輪農村宅基地制度改革試點，該區將“探索農戶資格權多樣化保障機制”作為改革重點任務，聯動宅基地退出、村莊全域綜合整治、使用權放活、有償使用，資格權多樣化實現形式、多樣化住房形式和非集體成員住房供給，推動農村住房保障對象多元化、權利形式多元化、供給來源多元化、住房形態多元化，開創農村住房保障制度體系的多元化新格局。 農民多元化住房保障的改革實踐 第一，保障對象多元化，資格權認定和有償使用相機決策。 一是明確資格權認定標準。高陵區制定出臺相關文件，劃定5種認定條件和11種終止情況。拓寬資格權認定范圍，將政策性移民、返鄉人員、結婚/離婚遷入/遷出、“農轉非”等人員納入認定范圍。二是規定宅基地資格權“以人認定，按戶歸集”，劃定9種資格權戶認定條件，建立了以“農戶”為基礎的登記備案管理系統并實施動態管理。三是改革有償使用制度，滿足農村流入人員住房需求。 第二，權利形式多元化，創新“四大”資格權實現形式。 聯動暫時有償退出和有償使用改革，創新分配宅基地、分配住房、貨幣、股權券證“四類”宅基地資格權實現形式，為土地供給“減壓”。一是宅基地分配從無償分配向有償使用轉變，放開資格權跨集體實現、有償擇位、有償分配住房等有償使用內容，使集體土地高效配置。二是對用地指標緊張的地區，采取集中居住、分配住房的方式實現宅基地資格權。三是資格權農戶在提供穩定居所證明的情況下，可以暫時退出宅基地使用權保留資格權，退出時其資格權以貨幣補償的形式實現，約定一定年限后若重回集體安居，可以有償獲得新的宅基地。四是股權券證方式。對于使用權退出的農戶，可以通過入股參與集體土地開發、進城購房優惠憑證等方式保障其剩余資格權的實現。 第三，住房供給來源多元化，存量宅基地市場化配置。 一是集體分配。既包括新增宅基地，也包括農戶退回給集體存量農房，針對不同需房對象，采取無償分配和有償使用的方式進行供給。二是集中安置。建設新型農村社區或城市安置社區，拆舊騰退舊村宅基地用于指標收儲或項目開發，依據拆遷補償標準直接給農戶住房安置。三是市場化配置宅基地。明確宅基地使用權轉讓、出租、入股、互換、城鄉合作建房等流轉方式的內涵和管理流程，允許跨村組、跨鄉鎮、跨城鄉流轉，提高存量宅基地和住房的市場化配置效率。 第四，住房形態多元化，“一戶一宅”向“一戶一居”轉變。 高陵區根據建設用地指標緊張的現狀，住房保障形式由“一戶一宅”向“一戶一居”轉變，并明確每種住房形態的審批流程，形成“規范建+標準建+內涵建+安全建”的多樣化模式。一是適度集中建房。鄉鎮或村級組織村民通過統規統建、統規自建、統一舊村改造等方式聯排聯建三層以下住宅，實現集中統建、多戶聯建居住模式。二是跨集體異地建房。資格權農戶通過有償使用或政府有償調劑方式在全區范圍內跨村獲得宅基地建設住房。三是建設農村住宅小區。村集體經濟組織建設三層以上集中居住住宅，并配備成套的生活服務設施，農民有償購買。四是分配住房。包括調劑的存量農房、收回的存量農房、村內統建農民公寓、養老公寓、政府分配的集鎮保障性住房、政府統建的城市住宅小區等。 農民多元化住房保障改革的成功經驗 第一，聚焦維護農民基本權益，探索資格權保障機制。 一方面，突出男女平等和保障功能，對離婚后雙方資格權作出規定。另一方面，保障農民基本居住權益，探索多種住房形式，規定退出交還村集體的宅基地，優先滿足內部剛需。同時，構建利益共享機制，農民以宅基地資格權可按比例分配獲得部分宅基地盤活收益。 第二，因地制宜，結合城郊融合型農區特征進行探索。 高陵區創新“分割”方式，農戶將部分閑置宅基地退回村集體轉讓，滿足剛需，形成“一宅兩戶”等情形，提高存量土地利用效率。同時，按需施策，設計了多樣化資格權實現形式與住房實現形式，各村莊可根據村莊實際情況與發展需求進行探索。 第三，改革聯動，多項改革齊頭并進發揮協同性效應。 一是改革聯動，將其與宅基地有償使用、退出、流轉、資格權認定、收益分配以及城鄉合作建房等多項改革內容聯動，多渠道保障農戶住房需求；二是城鄉聯動，不將資格權認定與城市就業合同、社保繳納等掛鉤，農民退出閑置宅基地，可以享受城市住房、商品房、社保等內容，“用權益保障推動閑置退出”。 構建農民多元化住房保障體系的對策建議 第一，探索農民居住權益多種實現形式。 宅基地資格權認定直接影響到村民居住權益與法律保障效力，需要厘清本集體經濟組織內資格權戶的認定標準，全面摸排農民差異化住房保障需求。鄉鎮和村級發揮適度集中建房的主導作用，簡化農民集中統建、多戶聯建的審批程序，豐富適度集中建房的形式，包括統規統建、統規自建、統一舊村改造等。鼓勵村集體經濟組織聯合多戶農戶，利用宅基地聯排聯建三層以下住宅或建設具有相對獨立居住環境的、三層以上住宅小區，實現集中居住和品質提升。分類完善各類住房形式的申請、審批、住房標準、監管體制機制，保障多種住房形式落地，并打通集中居住確權頒證渠道。 第二，政府統籌為集中建設提供政策支持。 經濟強村可以以村集體為主導建設集中居住小區，經濟實力不足的村莊需要尋求地方政府的統籌與扶持。一是規劃支持。優先安排集中居住區布局和規劃，通過村莊用地范圍調整、農轉用指標向集中居住地傾斜。二是用地指標支持。實行土地利用計劃指標借支機制，計劃指標不足的村莊可以以街道為單位向縣級自然資源主管部門申請借支一次計劃指標，縣級自然資源主管部門應當明確兌現承諾的期限和落實補充方式。三是資金支持。對規劃確定的集中居住區實施基礎設施配套項目配套補貼、用地規模減量化節地補貼。 第三，資格權多樣化實現形式與有償退出機制聯動設計。 對于暫時退出宅基地使用權保留資格權的農戶，可以在現有住房安置和貨幣補償基礎上，進一步創新資格權多樣化實現形式，包括中心鎮農民保障房、產業房、集體建設用地入市拍賣的優先權或優惠價格、城市商品房購房優惠等，在使用權退出、使用權資格權全退出的基礎上，增加“資格權后續退出”的情況，以循序漸進的政策保障農民長遠利益。對于放棄建房、多戶統建后沒有實現完的資格權、暫時退出10年后依然不申請建房的，可以集體回購，也可以入股參與集體土地開發、產業經營、物業經營分紅，以資本化實現形式保障其剩余資格權權能，促進農業轉移人口市民化。 第四，提高土地要素市場化配置效率。 探索多種宅基地使用權流轉方式，拓寬宅基地居住保障功能的市場供給渠道，允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。規范宅基地使用權出租、入股、合作的產權關系、進場交易流程、申請審批方面的細化措施。轉讓放開縣域范圍內資格權人集體和鄉鎮的邊界；出租、入股、合作可以開放城市主體進入渠道。推動使用權流轉進場交易，在現有建設產權交易平臺搭建的基礎上，加快納入平臺交易的進度，增加進場交易憑證的權益保障效力。 第五，建立健全城鄉融合的住房保障機制。 農民自愿退出農村宅基地，并不意味著居住需求的滿足，只是從在農村居住變為在城市居住，需要保障進城落戶農民住房需求，協同推進宅基地制度改革與城市商品房和保障房改革。一是聯動集體經營性建設用地入市和“租購并舉”的城市住房制度改革，在城市規劃區范圍內，利用集體土地建設公租房、保障房等滿足進城農民多樣化改善性居住需求。二是建立城鄉住房市場互補機制。農民自愿永久退出宅基地進城購房置業的，由政府協調，鼓勵開發商通過價格調整優惠或定向售讓方式提供保障。三是打通城鄉住房保障二元體制，探索進城落戶農民退出宅基地置換城市住房的多種保障和優惠措施。 第六，以體制機制改革為抓手，實現農村住房保障體系建設。 組建農民住房保障專門機構，落實責任機制，建立完善用地規劃、準入審批、建房監管、質量驗收、確權頒證、信息入庫、績效考核、后續管理和服務、退出等多個住房保障環節管理體系。建立健全住房保障資金支持系統。鼓勵實施“政府財政補貼+”“村民自籌+”“社會支持+”等多種住房保障資金供應模式。加強住房網絡信息系統建設，重點建立城鄉住房保障對象的實名制住房檔案系統。 02智庫觀點
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