城鎮化步入下半場增速趨緩城市發展求解存量改造

中國城鎮化進程已步入下半場。在人口拐點已經到來、房地產市場低迷的背景下，城鎮化已告別高速增長階段，下一步如何推進？

近日，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（后簡稱《行動計劃》），對未來五年推進新型城鎮化建設的總體要求、主要目標、任務舉措和組織實施作出部署。

近十年，我國累計有1.65億農業轉移人口在城鎮落戶，2023年常住人口城鎮化率達到66.16%，“十四五”規劃綱要提出的常住人口城鎮化率目標已提前實現。在此基礎上，《行動計劃》提出，經過5年的努力，常住人口城鎮化率要提升至接近70%。

分類施策是《行動計劃》的指導原則之一。聚焦城鎮化率低且人口規模大的地區、城鎮化率較高且人口持續聚集的地區，《行動計劃》分別提出要實施潛力地區城鎮化水平提升行動、現代化都市圈培育行動，構建大中小城市協調發展的良性互動格局。在受訪專家看來，這體現了因地制宜的思想，是突出亮點。

城鎮化率增速下降的趨勢顯現

“十四五”規劃綱要提出常住人口城鎮化率提高到65%的目標，2022年我國常住人口城鎮化率達到65.22%，提前實現這一目標。到2023年，我國常住人口城鎮化率進一步提高到66.16%，較上年增長0.94個百分點。

在近日國新辦舉行的新聞發布會上，國家發展改革委副主任鄭備介紹了改革開放以來我國城鎮化發展的三個階段：1978—1995年是起步發展期，城鎮化率年均提高0.7個百分點；1996—2020年是快速發展期，城鎮化率年均提高1.4個百分點；2021年以來，我國城鎮化進入快速發展的后期，城鎮化率增速有所放緩，近三年年均提高0.76個百分點。

首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授張強向21世紀經濟報道記者表示，2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》印發，這是中央頒布實施的第一個城鎮化規劃。該規劃明確，城鎮化必須進入以提升質量為主的轉型發展新階段。這就需要逐步調整資源配置方式，從過去更強調加快發展城鎮化的速度，逐步向提高城鎮化質量與促進社會公平的方向去優化，這在一定程度上也會影響城鎮化發展速度。

張強表示，按照一般規律，當前農村可以繼續向城市轉移的人口正在減少，這將使得城鎮化的速度放緩。我國加力推進大中小城市協調發展、縣域經濟發展和鄉村振興相關工作之后，有部分人口從原來的大城市地區回流到中小城市甚至鄉村，在統計上可能也會放慢城鎮化的速度。從調查和研究情況來看，目前我國城鎮化率增速下降的趨勢已經出現，這也是我國新型城鎮化發展到目前這一階段的現象之一。

從現實情況來看，我國城鎮化率提升還有較大的空間和動力。中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力從國內、國際兩個方面來對這一問題進行了分析。

著眼國內，當前我國第一產業就業人員占全社會就業人員比重為22.8%，非農產業勞動生產率是農業勞動生產率的近4倍，城鎮居民人均可支配收入是農村居民人均可支配收入的2.39倍，農業富余勞動力向二三產業轉移、進城就業安居仍有較強需求和較大空間。

放眼國際，發達國家城鎮化率達到65%后的十余年城鎮化速度仍保持了較快增長，如美國、德國、日本、韓國城鎮化率從65%到增速放緩至年均0.2個百分點以內的穩定發展階段，分別用了18年、11年、13年和11年，其間年均增速分別為0.46%、0.64%、0.82%和1.25%。比照國際經驗和發展規律，我國城鎮化率仍會繼續提高。

鄭備表示，新型城鎮化有利于促進消費和投資實現良性循環，蘊藏著巨大的內需潛力。《行動計劃》提出，經過5年的努力，我國常住人口城鎮化率將提升至接近70%，更好支撐經濟社會高質量發展。

兩類與人口高度相關地區受關注

在受訪專家看來，《行動計劃》分類施策，聚焦城鎮化率低且人口規模大的地區、城鎮化率較高且人口持續集聚的地區，分別實施潛力地區城鎮化水平提升行動、現代化都市圈培育行動。

在城鎮化率低且人口規模大的地區，要以冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等城鎮化潛力較大的集中片區為重點，兼顧其他城鎮化率低且人口規模大的縣（市、區），在協調推進新型工業化城鎮化方面加快突破，構建產業梯度布局、人口就近就業、大中小城市協調發展的良性互動格局。

鄭備表示，實施潛力地區城鎮化水平提升行動的目的，是推動城鎮化率低且人口規模大的地區加快工業化城鎮化協同發展。

國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所綜合研究室主任、研究員賈若祥向21世紀經濟報道記者表示，城市作為集聚產業和人口的重要空間載體，只有把產城人有機統籌好，才能更好提升新型城鎮化質量。《行動計劃》聚焦潛力地區，出臺具體舉措提升城鎮化水平，強化了產業平臺建設，只有有了產業，才有就業機會，才能很好集聚人口。

在城鎮化率較高且人口持續集聚的地區，則要實施現代化都市圈培育行動，加快轉變超大特大城市發展方式，依托中心城市輻射帶動周邊市縣共同發展，推動通勤便捷高效、產業梯次配套、生活便利共享，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。

賈若祥表示，都市圈是新型城鎮化條件最好的地方，是引領新型城鎮化發展的龍頭，也是構建以都市圈引領城市群、以城市群支撐區域發展態勢的重要抓手。

清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長、建筑學院教授尹稚表示，當前我國已進入城鎮化快速發展的后期，超大特大城市輻射帶動能力持續增強，加之交通基礎設施網絡不斷完善和信息技術快速發展，都市圈建設恰逢其時。

張強認為，《行動計劃》強調超大特大城市要有序疏解過度集中的高等教育和優質醫療資源，推進公共服務共建共享值得關注。要推動大中小城市協同發展，不僅需要推進基本公共服務均等化，還要將超大特大城市過度集中的優質資源向周邊中小城市和縣城疏解，逐步實現優質資源在各級城市間的均衡配置，這是新時代推進新型城鎮化建設的重要內容。

著力補齊城市短板

黨的二十屆三中全會通過的《決定》明確要求，建立可持續的城市更新模式和政策法規，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。

在此基礎上，《行動計劃》有針對性地部署實施城市更新和安全韌性提升行動。以人口規模大密度高的中心城區和影響面廣的關鍵領域為重點，深入實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，特別是抓好城市地下管網等“里子”工程建設，加快補齊城市安全韌性短板，打造宜居、韌性、智慧城市。

中國城市規劃設計研究院院長王凱表示，《行動計劃》作出實施城市更新和安全韌性提升行動的重要部署，突出強調抓好城市“里子”工程建設，是擴大內需、促進經濟持續健康發展的有力抓手。這項行動不僅有利于擴大有效投資，而且能創造大量的就業機會，增加勞動者收入，從而有利于擴大居民消費，為推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長提供有力支撐。

王凱指出，當前我國城市發展由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，由外延擴張式發展轉為內涵提升式發展，由注重“有沒有”轉為注重“好不好”。要注重補短板、強弱項、堵漏洞，打造宜居、韌性、智慧城市，使城市更安全、更健康。

對此，《行動計劃》提出了多項具體任務，包括推進城鎮老舊小區改造，加快保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造，加強城市洪澇治理、抓好城市地下管網等“里子”工程建設，推進綠色智慧城市建設等。

中指研究院市場研究總監陳文靜向21世紀經濟報道記者表示，建立可持續的城市更新模式和政策法規、落實相關稅費優惠減免政策、加大資金保障是深入實施城市更新行動的關鍵因素。未來多項資金支持將進一步落位，配套政策也將進一步完善，助力加快建立可持續的城市更新模式，打造宜居、韌性、智慧城市。

賈若祥表示，《行動計劃》的實施將會使以人為本的理念貫徹落實得更加充分，使新型城鎮化的成果更多惠及民生，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。