惟改革創新者勝，地方稅體系是財稅改革的硬骨頭

改革進入深水區，如何通過制度創新和管理創新，不斷激發動力和活力？“制度創新要素是打開科技創新和管理創新潛力空間的龍頭，制度創新正在聚焦于與生產關系直接相關的深化制度安排，這是改革進入深水區后必須要攻堅克難啃硬骨頭的任務。”賈康說。

賈康是第十一屆、十二屆全國政協委員，第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導，曾長期擔任財政部科研所所長，為孫冶方經濟學獎、黃達-蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。賈康曾擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人，國家“十一五”“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。

作為經濟學家，在近些年的研究和相關著作中，對于改革進入深水區后如何啃下“硬骨頭”這一問題，賈康給出的建議是以“思想再解放”帶“改革更深化”，改革不僅要改制度，還要改思維，要充分認識到觀念創新對于制度等一系列改革的重要作用和意義。

“發展新質生產力一定要緊扣全要素生產率的核心命題，需要特別強調的是，在中國特色社會主義市場經濟發展中，結合改革開放后的種種實踐經驗，可形成一個關鍵性認識，即領導人所說的惟改革創新者勝。”賈康說。

賈康進一步指出，打開高質量發展新局面，要以實質性的制度創新打開科技創新和管理創新的巨大潛力空間，同時要注重配套改革，解放思想、實事求是，構建高標準法治化的營商環境。

賈康認為，中國經濟長期向好的基本趨勢沒有改變，完成工業化的升級發展期與走完城鎮化高度發展期兩者之間的結合與聯動，如果在中國的“巨國模型”下進行考察，成長性是具備客觀支撐條件的，而“做好自己的事情”的主觀努力是關鍵。

對于財稅改革，賈康表示，地方稅體系的打造是財稅改革的“硬骨頭”之一，現在還需要逐步讓條件成熟，抓住時機來采取行動。

以下為對話實錄：

經濟觀察網：你認為1978年三中全會與2024年三中全會的理念是一脈相承的，兩次三中全會關于改革的背景和目標有哪些相同和不同之處？

賈康：兩次三中全會的關鍵詞都是改革。十一屆三中全會開創了改革開放的新時期。改革的邏輯是鄧小平所說的生產關系的自我革命，能通過改革來解放生產力，通過“三步走”發展戰略來實現現代化。十八屆三中全會提出了全面深化改革的指導思想、目標任務、重大原則，改革的邏輯落在關鍵時期啃下硬骨頭，這就意味著，改革進入深水區后，在繼續摸著石頭過河的同時，更多要強調頂層規劃、全面的協調配套，所以叫全面深化改革，改革這個關鍵詞加上了全面深化這樣的明確要求。不久前的二十屆三中全會，在全面深化改革前面加上了“進一步”這樣的明確要求，緊跟著在大標題上直接標明了“推進中國式現代化”，這對應著“三步走”第三步歷史時期內具體化的時間表。

幾次三中全會的改革，內在邏輯是一脈相承的，都是要通過動真格、實質性的改革來解放生產力，進一步發展新質生產力，這樣才能實現現代化。

經濟觀察網：改革在向深水區推進時，應該重點在哪些方面進行突破？

賈康：改革到了深水區之后，困難是非常明顯的，要改的都是硬骨頭，怎么啃？這是規避不了的問題。這也就聯系著總書記多次講到的，要沖破利益固化的藩籬。

大家可能注意到了，最近的中央文件又特別強調了要破除形式主義、官僚主義，這與當前的改革難點以及改革需追求實質性進展，是有內在聯系的。改革到了深水區，會碰到所謂的“為官不為”，說的都是官話、套話、文件上的用語，在如何創造性地貫徹中央精神方面則阻礙重重。試錯、創新是可能出瑕疵的，應該給創新和試錯留出足夠的空間。所以，要推進改革，不僅要能夠聚焦啃硬骨頭，還要有容錯機制，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事，即中央所要求的“敢擔當，有作為，辦實事”。

經濟觀察網：黨的二十大提出全面建成高水平社會主義市場經濟體制，這也被看作是中國經濟體制改革的目標。如何理解高水平社會主義市場經濟體制，有哪些具體要求，當前還存在哪些短板？

賈康：“全面建成高水平社會主義市場經濟體制”是二十大報告正式提出來的，現在面對的是一個關鍵時期。1992年鄧小平南巡講話后，在當年10月召開的黨的第十四次全國代表大會上，做出了具有深遠意義的重大決策，就是明確我國經濟體制改革的目標，是建立社會主義市場經濟體制。

那么，怎么理解高水平社會主義市場經濟體制？我的認識是，高水平社會主義市場經濟體制對應的是高水平法治化的營商環境，是法治化、規范化的和與國際市場經濟運行機制可以對接的，具有制度型對外開放特征的社會主義市場經濟體制。要建設這樣高水平的社會主義市場經濟體制，中央在一系列文件中強調要建立統一大市場，讓生產要素充分自主流動，這是抓到了問題的關鍵。

所謂統一大市場的要素充分流動，它要求首先必須實現充分的產權保護，包括對所有經濟成分的產權保護，使他們在從事市場活動的時候能夠得到一視同仁的公平待遇，實現公平競爭中的優勝劣汰。這種制度規則的規范一律、“一碗水端平”的統一，是統一大市場的真諦。當然在同時，統一大市場還需要經濟技術標準的統一，適用于各種規模的市場主體。但統一大市場決不能停留在標準認證這個層面，更重要的是在法治化、技術標準統一的大前提下保持市場主體的多樣性，讓企業形成自己的特色和發揮聰明才智、弘揚企業家精神的廣闊天地，使企業在形成長期主義行為模式的過程中敢于創新和試錯以追求突破，這是統一大市場的活力來源。

營造市場化法治化國際化一流營商環境，推進高水平社會主義市場經濟體制建設。從目前的實踐來看，上海自貿區開始的建立企業負面清單制度，就是一個很好的原則，讓市場主體“法無禁止即可為”，海闊憑魚躍，天高任鳥飛，通過充分競爭來實現優勝劣汰。從政府來看，則必須是“法無授權不可為”，是正面清單，有法律法規來規定什么可以做。而且要實行“有權必有責”，政府行為事前、事中、事后要有全套績效考評。考評結果對應的就是問責制，要有獎有懲。這些制度化操作原則，是建設高水平社會主義市場經濟體制的具體要領。

經濟觀察網：針對地方政府的問責制，目前有了哪些新進展？

賈康：現在“不以GDP論英雄”越來越成為共識，GDP不再是地方發展的惟一衡量標準，但如何來考核發展政績，還是很有挑戰性的。GDP指標的好處是簡潔，能夠看出自己和自己比、自己和別的其他地區比的總量變化和態勢，但也有局限性，不能夠直觀反映出在經濟增長的同時，經濟結構是否優化、經濟效率是否提高，對民生改善和環境保護也無法體現。需要強調的是，“不以GDP論英雄”不是就不要GDP了，是要在經濟增長指標的基礎上加上經濟效率、民生改進、環境保護等指標。目前，對于具體的地方經濟發展的考核標準，還沒有明確的、規范化的公式，這是應該及早加以解決的現實問題。

經濟觀察網：發展新質生產力，具體應該如何來做？

賈康：我是在“發展是硬道理”框架之下來理解“新質生產力”的，第一個重要的視角是：新質生產力的內涵之一是，它是由具有質變特征的躍遷式升級形成的生產力發展新狀態。具體來說就是，在推進中國式現代化的進程中，必須依靠和實現創新成為“第一動力”推動的經濟發展的動力變革、效率變革、質量變革。在基礎理論層面認識新質生產力的內涵，就要緊扣質變概念的創新發展路徑上的“躍遷”、上臺階式這樣的升級發展。因此，新質生產力是供給側躍遷式發展帶來的具有質變特征的生產力的新水平、新境界、新質態。

第二個視角就是“要素組合的升級”。經濟學家索洛有一個非常簡要、簡潔的觀察，就是把供給側的勞動力和資本兩個要素對于經濟增長的貢獻量化計算出來以后，發現多出來一部分，他認為多出來的這一部分一定要聯系到另外的生產要素，就是科技進步的要素。這個全要素生產率的概念，按我們現在新供給經濟學的認識，還應該進一步擴展，供給側的要素除了科技創新的成果之外，還有制度與管理，還有信息革命時代的大數據，都屬于供給側的要素，它們加入到各個要素的組合里，不是簡單地給生產力的傳統三要素做加法，而是做乘法。所以，鄧小平說的科技是第一生產力，不是科技加進來成為一個第四要素，而是一個乘數和放大。

制度的創新即改革，這是實現中國現代化的“關鍵一招”，是我們“最大紅利”之所在，講的也是乘數效應。作具體表述時，比如人工智能現在產生了巨大的生產力乘數效應，大家已經感受到了，到公式上，勞動力、勞動對象、勞動工具三個要素加總之后，一定要再以全要素生產率概念作乘法、追求乘數效應。這樣的一種認識，使我們憑借全要素生產率概念，就有了一個認識新質生產力的新水平、新境界、新質態的更開闊的視野。

經濟觀察網：你提到了激發全社會內生動力和創新活力，如何與當前的各項改革相結合？

賈康：社會的內生動力和創新活力，還是要從唯物史觀的物質利益原則說起。唯物史觀的基本原理就是馬克思說的，人們所奮斗的一切都與他們的利益相關。所以，把激勵搞對了，人們的聰明才智就可以更好地發揮出來。當然，也不能很片面地只講物質利益激勵，人在解決生存問題上有物質條件之后，還需要物質文明之上的精神文明，需要人的全面發展，總體的創新活力實際上就是要在基本的物質利益層面獲得激勵之后，更全面地把物質文明和精神文明相結合。但是，一定要務實，不能否定基本的人性，要在市場經濟運行的反復實踐中總結正反兩方面經驗，實現合乎客觀規律的升級發展。

這就又回到了改革這個命題，當前要解決的是人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，激發內生動力和創新活力一定需要生產關系的自我革命，要符合生產力發展的客觀規律。改革邏輯并不復雜，就是尊重常識，尊重人的發展訴求，做好制度安排，把激勵搞對釋放活力，通過機制優化來解放生產力。

經濟觀察網：民營經濟發展，還需要哪些支持？

賈康：2018年11月召開的民營企業座談會專門強調“民營企業和民營企業家是我們自己人”，這與“兩個毫不動搖”是完全對應的。在實踐中，還需要解決的問題仍然不少。比如，PPP（Public-Private-Partnership，政府和社會資本合作）模式，可以改善公共服務、拉動有效投資，使得政府項目由過去關注供給主體，轉向關注公共服務質量、效率和性價比，有多種寶貴的正面效應。但我國十年多年的PPP推進中，一個突出問題就是民營企業與國有企業，作為不同類型的社會資本主體來參與項目時，會被認為風險度是不一樣的。所謂風險度，主要是由思維慣性造成的，一方面是對民營企業的信任度低于國有企業，另一方面也擔心在項目操作過程中能否“說得清”。所以，鼓勵發展民營經濟，既需要在具體操作（實務層面）來給予民營經濟更多空間，同時也需要在理念上糾偏，打破傳統的寧左勿右思維慣性。

說到PPP，當前，應該趕快完善PPP相關條例和立法，PPP特別需要的是陽光化、規范的法治保障條件，通過法治化的創新機制來打開新局面。

經濟觀察網：你在《新質生產力》一書中提到了中國經濟具有巨國模型特征，是從哪些角度來理解巨國模型？

賈康：巨國模型指的是中國作為特大規模經濟體的模型對應性，可以從幾個視角來理解。第一個視角是，中國很長時間內都是世界上排序最前的人口大國，人的活動和經濟發展需要有社會基礎設施的支撐，改革開放40多年來，中國完成了大規模的基礎設施建設，伴隨工業化的城鎮化建設不斷推進，這是發展的重要引擎和動力源。第二個視角是，制造業水平代表了一個國家的工業地位，目前中國制造業的總體規模已經是全球第一，同時也成為全球貿易大國，這是特大規模經濟體實現經濟起飛后的一種具體表現，而制造業為代表的工業化和其伴隨的城鎮化仍然具有相當可觀的發展空間，雖然中國已經成為世界工廠，但總體上講還大而不強；城鎮化的建設還有相當大的縱深，來做推進和升級的空間。這些潛力會給經濟運行帶來別的經濟體無法同日而語的韌性和回旋余地，從這個角度來看，中國經濟的長期向好趨勢不會簡單地被逆全球化不良因素所顛覆。

經濟觀察網：今年二季度經濟增長低于預期，如何看待這次的經濟波動，經濟增長遇到什么問題？當前的改革推進速度是不是也受到了經濟波動的影響？

賈康：一季度經濟數據好于預期，二季度又低于預期，對于今年上半年經濟走勢的一個分析是“形有波動，勢仍向好”。但必須注意，“形有波動”是二季度向下的波動，要引起高度重視，我認為需要采取當機立斷的政策加碼，增量措施要果斷出臺，同時要切實貫徹和落實改革任務，來進一步解放和發展生產力。從貨幣政策來看，近期已經啟動了降息，有必要的話會進一步降息。財政政策最典型的調整，就是去年的預算調整方案，不排除今年如有必要也可考慮做預算調整方案，一旦下這個決心，方案就要趕快出。

從地方財政壓力來說，與當前的經濟波動是有一定關系的。今年上半年的整體財政收入下降了5%，但地方的非稅收入卻增長了11%，非稅收入的上漲里面包含不規范的“刮地皮”因素，這會打擊市場信心，不利于改善企業預期，也與整體的宏觀政策基調不一致。

對于地方財政的支持一直在做，而且已經有了初步效果。比如去年四 季度發行的1萬億國債，是以轉移支付的方式支持落到了地方。另外今年繼續安排地方專項債，這對地方也是很實在的支持。但總體來說，還不足以沖抵地方遇到的財政困難。有必要的話，地方專項債也可以繼續加碼。

經濟觀察網：財稅改革還有哪些空間？

賈康：二十屆三中全會對財稅改革提出了一系列具體要求，延續了預算改革、稅制改革和理順中央地方體制關系這三大任務，都需要在深化改革中繼續往前推進。從改革力度來看，當前的財稅改革尚不能夠與1994年建立分稅制改革新框架的力度相比。深化改革的這些任務是要在不同層次上形成一個綜合的系統工程，它要對接的是今后使分稅制在中國的省級以下實質性地全面落實。從實際情況來看，到了各個省以下，現在總體做的還是五花八門、復雜易變、討價還價色彩比較濃重的分成制，所以形成了基層困難、隱性負債、土地財政短期行為等問題的制度機制原因。省級以下落實分稅制，就必須打造地方稅體系，還必須要有財政層級架構扁平化的配套改革。扁平化，是指鄉財縣管和省直管縣這兩項改革相結合，從鄉財縣管來說已經做到，也普遍被接受了，但省直管縣現在大多數地方只有試點而沒有鋪開。地方稅體系的打造是財稅改革一個代表性的“硬骨頭”，現在還需要逐步讓條件成熟，再抓住時機來采取行動。

現在一提到地方稅體系改革，大家想到的就是房地產稅，但隨著經濟遇到了“三重壓力”，所有收縮性政策都要審慎，房地產稅改革試點擴圍還要等時機。十八屆三中全會沒有在財稅改革里面提及房地產稅，而是把它放在了第四十四條講社會保障的最后一個自然段，說的是“完善房地產稅收制度”。以后在時機成熟的時候，啃“硬骨頭”的改革，就是要及時考慮的。