建議探索無居民海島的海洋資源開發利用模式

在10月30日—11月1日舉行的深圳海博會期間，海上新能源與深海資源開發成為國內外與會者最關注的議題之一。

中國擁有龐大的風光供應鏈，產能增速也領先全球。截至2023年底，中國海上風電的裝機量約占全球市場份額的五成左右。

與此同時，在近海能源資源開發較為飽和的背景下，越來越多的科學家、企業正把目光瞄準深遠海。10月30日，在國際深?？茖W與技術大會暨中國大洋協會2024年年會上，中國大洋協會和國家海洋信息中心發布的《世界深?；顒舆M展報告（2024）》顯示，國際深?；A設施建設取得新進展，海底電纜、海底管道里程不斷增加，深海資源發現新潛力。

圍繞海上新能源和資源開發的一系列問題，21世紀經濟報道近期對中國海洋法學會原會長、國際海洋法法庭原法官、原國家海洋局海洋發展戰略研究所首任所長高之國進行了專訪。

高之國還曾任聯合國國際海底管理局特聘專家、歐共體能源法律專家等職務，是國際著名的國際法、國際海洋法、國際環境法和國際能源法專家。

探索無居民海島的海洋資源開發利用

《21世紀》：在碳中和背景下，你如何看待當前中國海洋能源開發利用的形勢？

高之國：目前開發利用最為成熟、應用最廣的海洋能之一是海上風力發電。中國許多沿海城市都在大力開發海上風電，這是一種效率比較高，也能對海洋空間進行重復利用的可再生能源。但是各地在發展海上風電過程中，受到海域使用管理法的規制，只能在12海里領海范圍內行使海域使用權。

把海域作為一種與土地資源一樣的資產進行流轉和抵押，是中國首創的，世界上還沒有其他國家把海域作為不動產進行管理。目前海上風電發展面臨的法律障礙之一是，若風電場在12海里領海之外，則不在海域使用管理法的范圍內，在此情形下，如何批準和管理海上風電的開發，是國家相關部門遇到的新問題，存在法律法規的空白地帶，亟待思考和解決。

此外，另一種充分利用海域空間資源的海洋能開發方式是海上光伏發電——水面上鋪建光伏發電板，水面下可以進行水產養殖，實現海域空間的高效利用。潮汐能和波浪能也是新興的海洋能資源，但是還需要更深入的相關科學研究來引導不同地區的合理發展。

從碳中和的視角來看，海洋是地球固碳的重要生態系統之一，利用和提升海洋空間的碳中和能力，實現藍碳的商品化、市場化開發，應該是未來擁有巨大潛力的產業發展方向。為此，在新興的海洋治理與經濟發展領域，應該盡快優化完善法律法規，填補缺口。

《21世紀》：目前中國的裝機量約占全球市場份額的五成左右。近海的海上風電資源已趨飽和，你覺得海上風電的開發熱度還會持續嗎？企業還應加大投資嗎？

高之國：我覺得熱度不會減弱。從目前中國的能源消費結構來看，煤炭和石油依然有相當比例?，F在考慮到“雙碳”目標，中國煤炭的使用量大幅削減，但取代化石能源的選項較為有限。我國在風電以及太陽能的開發利用上具有后發優勢。

中國有18000公里的海岸線，除了滿足航運、養殖以及軍事安全方面的需求，其實還是有很大的開發利用空間，比如中國有很多的無居民海島，這些島嶼大多沒有被開發利用起來。無居民海島屬于國家所有，可以考慮通過制度機制創新，把這些島嶼作為一種資產，用市場方法轉讓給海上光伏和風電企業進行開發利用。而且風能和太陽能這種可再生能源，對海島環境以及生態的影響很小。對于企業來說，本來近海的空間很緊張，但是現在又多了新的渠道和效益增長空間；對于地方政府而言，也能創造新的稅收。而這一切都需要立法支持。

過去30多年間，我國海洋管理與立法的改革往往是自下而上推進的。比如海域使用管理法的出臺背景，就是各個沿海省市探索將海域空間作為一種不動產資源進行了立法，在地方上明確了海域使用管理的權責與制度，而后中央出臺了國家層面的海域使用管理法。因此，對于無居民海島的海洋能資源開發利用，建議各地方可以率先進行探索嘗試。

深海資源開發：經濟與環保的博弈

《21世紀》：海洋能源和資源的勘探開發也在走向深海。深海開發的難點主要有哪些？

高之國：深海資源開發在國際上已形成一個機制，即《聯合國海洋法公約》第十一部分“國際海底區域制度”，它把深海資源規定為人類共同繼承財產。公約于1982年12月10日在牙買加蒙特哥灣開放簽署。這40多年來，國際海底管理局一直在開發規章制度和稅收政策，形成符合人類共同繼承財產原則的資源共享制度。

但是直到現在，深海資源開發也沒能進入完全商業化生產階段。其原因之一是深海開發設備非常昂貴、成本高昂。早期西方發達國家走在深海開發的前沿，而今美國不是公約締約國，它在這方面前進的速度也大大減緩。中國在深?？碧椒矫嬉恢痹诔掷m不斷發力。今年，上海交通大學自主研制的深海重載作業采礦車工程樣機“開拓二號”首次突破4000米水深，成功開采多金屬結核等深海礦產樣品。

現在主要有兩方面問題會對國際深海礦產資源開發造成影響。一是環境生態保護問題。實際上，一些國際環保組織以及一部分國家對深海開發并不支持，因為機械探測的方法不可避免地會影響海底地貌，甚至破壞海底生態環境。因此，在國際海底區域，一種是開發派，一種是環保派。

二是戰略金屬價格的問題。上個世紀70年代，世界礦產資源開采能力有限、資源較為匱乏，錳、銅、鈷、鎳等金屬價格很高，但今時不同往日，陸上的金屬價格在不斷下降，這也影響著開采的動力。

除此之外，《〈聯合國海洋法公約〉下國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用協定》（BBNJ），簡稱公海公約，倡議在公海上大幅度建立海洋保護區，這對海底資源開發又形成了新的制度約束。推進開發就可能影響到公海的生態環境，原本聯合國海洋法公約簽訂的時候是沒有這項因素的，而現在兩套機制之間形成了制約。我個人認為，在可以預見的將來，深海海底開發的商業化運營前景并不樂觀。

所以現在深海開發面臨兩難困境。一方面，作為一個后發國家，中國在深海資源開發方面的能力，與世界前沿水平的差距不斷縮小，甚至到了齊頭并進的地步。但另一方面，也在減緩開發速度，保持觀望態度，在科研方面還在持續地投入。

國際海洋法法庭有一個海底爭端分庭，當時我是11個法官之一。國際海底管理局提請法庭對于“擔保國在深海開發中所承擔的國家責任”做了一個法律咨詢意見，即，擔保國對于從事海底資源開發的個體和機構負有責任，需要出臺國家層面的法律并進行相應的管理。

在這種場景下，中國在很短時間內就通過了《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》，履行了該項義務，對合作承包者提出了具體的安全以及生態環保要求，承擔了作為擔保國的責任。

《21世紀》：最終落腳點在于實現經濟效益跟海底生態環境的平衡？

高之國：實際上在過去40多年里，國際深海開發就是經濟和環保兩方面在博弈，沒有誰勝誰負，現在也還在持續博弈的過程中。我認為，這兩者之間應該取得一種平衡。不能只要環保不要開發，也不能盲目進行深海海底開發、而在生態環境方面走先破壞后治理的老路。

海上新能源“出海”如何走得更遠？

《21世紀》：中國海洋能源企業如何在全球化商業擴展中走得更遠？

高之國：在光伏發電領域，我國企業基本可以稱得上“一騎絕塵”。在風電制造領域，經過引進消化吸收的過程，現在中國企業居于相對領先地位。但是領先地位也有隨之而來的問題，例如歐盟對中國出口的電動汽車加征關稅。

對于海上風電、光伏而言，我認為接下來更多的機遇和應用場景會在共建“一帶一路”國家以及廣大發展中經濟體市場。一方面，這些國家和地區對這些新能源裝置設備有大量的需求，另一方面，中國光伏、風力發電的設備更新迭代很快，質量越來越好、能源轉化利用率越來越高，如果舊設備處理不好也會造成污染和資源浪費。那么，是否可以考慮在可以預見的未來，把這些中國制造的新能源發電設備作為一種公共產品，在共建“一帶一路”國家中大力推廣，既有效解決了當地需求，又避免了資源浪費和環境污染，更帶來了出海的銷路。