堅(jiān)持“一盤棋”謀劃完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制

為深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，黨的二十屆三中全會(huì)圍繞“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”作出系統(tǒng)部署，核心目的是“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。

完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，就是要堅(jiān)持城鄉(xiāng)發(fā)展“一盤棋”，把城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)放到國(guó)家發(fā)展大局中去統(tǒng)籌、放到中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)全局中去謀劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理等方面相互融合和共同發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化，不斷在中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)新征程中開辟城鄉(xiāng)融合發(fā)展新局面。

健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制

加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。受城鄉(xiāng)二元分割體制影響，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，尤其是超大特大城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以順利實(shí)現(xiàn)市民化，形成了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。2023年，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為48.3%，與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距大約為18個(gè)百分點(diǎn)，即我國(guó)目前存在大約2.5億尚未實(shí)現(xiàn)市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，高質(zhì)量推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市，既是貫徹以人為本新型城鎮(zhèn)化理念的首要任務(wù)，也是將新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來(lái)的內(nèi)在要求，這既有利于提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，又有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間深度融合發(fā)展。

推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，核心內(nèi)容是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)農(nóng)村戶籍地公共服務(wù)與常住地所在城市公共服務(wù)的有機(jī)銜接。

推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度是我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的重大改革，將使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等方面享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，從根本上提升我國(guó)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

深化承包地“三權(quán)分置”改革。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，深化農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革，進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村承包地集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。

所有權(quán)的核心在于農(nóng)村土地的處置權(quán)，要在進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，完善承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。承包權(quán)的核心在于財(cái)產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)戶通過(guò)承包村集體土地進(jìn)而通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得收益的制度安排，要進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心在于收益權(quán)，要不斷探索放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式方法?！叭龣?quán)分置”改革，核心在于放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于在保障農(nóng)戶合法收益的基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)化手段優(yōu)化土地資源經(jīng)營(yíng)權(quán)配置，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)性制度保障。

完善農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體系。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體系，是我國(guó)在長(zhǎng)期實(shí)踐中探索出來(lái)的有效制度安排，是適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展實(shí)際需要的制度安排。要堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，不斷完善農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制；要在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)農(nóng)民合作經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，不斷提高農(nóng)業(yè)發(fā)展效率和效益；要推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提質(zhì)增效，發(fā)揮家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)和富農(nóng)強(qiáng)農(nóng)作用，推動(dòng)建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持政策同帶動(dòng)農(nóng)戶增收掛鉤機(jī)制。

發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。通過(guò)實(shí)施《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，改變了傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題，初步形成了權(quán)責(zé)明確的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，成為新時(shí)代新征程強(qiáng)村富民的重要制度支撐。要賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，因地制宜探索農(nóng)民通過(guò)合作、出租、參股等多樣化方式參與新型農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)，并通過(guò)收益分紅、勞務(wù)報(bào)酬、征收補(bǔ)償?shù)确绞焦蚕硇滦娃r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增值收益，不斷拓寬農(nóng)民增收渠道，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富、農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美。

完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度

完善鄉(xiāng)村振興投入機(jī)制。在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興進(jìn)程中，資金、技術(shù)、人才是最為關(guān)鍵也是最為短缺的要素，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，就是要逐步改變要素由鄉(xiāng)到城、由農(nóng)到工單向流動(dòng)的局面，促進(jìn)要素在城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間雙向流動(dòng)，尤其是要促進(jìn)資本、技術(shù)、人才向鄉(xiāng)村有序流動(dòng)，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能。

壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)。所謂縣域富民產(chǎn)業(yè)，是指分布在縣域，能夠充分利用縣域資源稟賦條件，帶動(dòng)縣域居民尤其是農(nóng)村居民增收致富的產(chǎn)業(yè)。

在縣域富民產(chǎn)業(yè)中，“富民”是最基本的價(jià)值導(dǎo)向，即縣域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要能夠給縣域居民提供更多更高質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)，使縣域居民尤其是縣域里的農(nóng)村居民通過(guò)更加充分更高質(zhì)量的就業(yè)發(fā)家致富。

“產(chǎn)業(yè)”是核心內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)就業(yè)的載體。一方面，要立足縣域的資源稟賦，充分發(fā)揮縣域的比較優(yōu)勢(shì)，結(jié)合國(guó)家因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的要求，發(fā)展與縣域資源稟賦相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)。另一方面，要突出富民導(dǎo)向，發(fā)展能夠密集使用本地勞動(dòng)力特別是農(nóng)村勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造盡可能多的就業(yè)機(jī)會(huì)，使縣域居民尤其是農(nóng)村居民能夠通過(guò)就業(yè)獲得相應(yīng)的收入，通過(guò)辛勤勞動(dòng)逐步走向發(fā)家致富的道路。

完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》明確指出，脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成后，對(duì)擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過(guò)渡期，做到扶上馬送一程。隨著5年過(guò)渡期馬上結(jié)束，脫貧人口和脫貧地區(qū)已基本融入鄉(xiāng)村全面振興大局之中，要通過(guò)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，加快完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，建立針對(duì)農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的分層分類幫扶制度，確保農(nóng)村低收入人口能夠在共同富裕的道路上趕上來(lái)，確保農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)能夠在現(xiàn)代化道路上跟上隊(duì)。

健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制。調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，關(guān)鍵是讓農(nóng)民種糧有錢掙。

一是穩(wěn)定完善糧食價(jià)格支持政策。要在堅(jiān)持市場(chǎng)決定價(jià)格機(jī)制的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持并不斷完善稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，綜合考慮市場(chǎng)需求和生產(chǎn)成本變動(dòng)，合理確定最低收購(gòu)價(jià)水平。二是優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。要用足用好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“綠箱”政策，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)良種、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)機(jī)械等領(lǐng)域的補(bǔ)貼政策，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。三是不斷完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。要適應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化發(fā)展需求，不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面提標(biāo)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力和發(fā)展韌性。四是推動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。要探索產(chǎn)銷區(qū)多渠道利益補(bǔ)償辦法，鼓勵(lì)糧食主銷區(qū)糧食企業(yè)到主產(chǎn)區(qū)投資，支持與糧食主產(chǎn)區(qū)共建糧食生產(chǎn)基地、倉(cāng)儲(chǔ)基地、加工基地和營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)，提高主產(chǎn)區(qū)糧食就地加工轉(zhuǎn)化和增值能力，助推糧食主產(chǎn)區(qū)從“賣原糧”向“賣產(chǎn)品”轉(zhuǎn)型，從“大糧倉(cāng)”向“大廚房”轉(zhuǎn)型。

深化土地制度改革

嚴(yán)格保護(hù)耕地。要守住耕地這個(gè)“命根子”，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程中必須確保耕地?cái)?shù)量有保障、質(zhì)量有提升。

一要嚴(yán)格保護(hù)耕地，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量和質(zhì)量并重，既要保護(hù)耕地?cái)?shù)量，也要提高耕地質(zhì)量，不斷健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度，改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，確保實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量平衡、質(zhì)量平衡和產(chǎn)能平衡的統(tǒng)籌兼顧。二要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制，確保達(dá)到占補(bǔ)平衡標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決守住耕地紅線。三要深入實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入和管護(hù)力度，提高建設(shè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、驗(yàn)收、管理機(jī)制，確保建一塊、成一塊、高產(chǎn)一塊。四要堅(jiān)持良田糧用大原則，健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系，良田好土要優(yōu)先保障糧食生產(chǎn)，確保國(guó)家糧食安全。

盤活閑置土地資源。通過(guò)深化土地制度改革，盤活農(nóng)村閑置土地資源，是為農(nóng)村居民拓寬收入渠道的主要舉措。目前，我國(guó)農(nóng)村宅基地面積約1.68億畝，占集體建設(shè)用地面積的48.62%，農(nóng)村宅基地閑置率高達(dá)17.6%。

一要堅(jiān)持和完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，不斷探索和豐富“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式，做好放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的大文章，積極探索盤活用好閑置農(nóng)房和宅基地的辦法，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過(guò)出租、入股、合作等方式盤活利用，不斷激活鄉(xiāng)村沉睡資源，拓寬農(nóng)民增收渠道。二要有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機(jī)制，使農(nóng)村土地增值收益更多用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，解決土地增值收益長(zhǎng)期“取之于農(nóng)、用之于城”的問(wèn)題，破解“農(nóng)村的地自己用不上、用不好”的困局。

優(yōu)化土地管理。發(fā)揮土地要素對(duì)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的支撐保障作用，健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，提高土地管理政策取向一致性，不斷提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局，為高質(zhì)量發(fā)展提供基礎(chǔ)性國(guó)土空間支撐。

按照項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、土地等要素跟著項(xiàng)目走的原則，增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力，優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目合理用地，不斷提高土地對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的保障能力。

對(duì)城鎮(zhèn)化地區(qū)，更加注重促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，推動(dòng)土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地，為保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全提供有力保障。

對(duì)農(nóng)業(yè)地區(qū)，要牢牢守住18億畝耕地紅線，落實(shí)“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，確保國(guó)家糧食安全。對(duì)生態(tài)功能區(qū)，要堅(jiān)決守護(hù)好生態(tài)紅線，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，確保國(guó)家生態(tài)安全，并積極為發(fā)展綠色生產(chǎn)力騰挪容量、開拓空間。