城市群突破的重點(diǎn)是利益共享

作為中國城鎮(zhèn)化的重要載體，城市群塑造著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的格局。目前，中國已形成以長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、京津冀城市群、長江中游城市群和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈為代表的五大城市群。而在每一個(gè)城市群的發(fā)展進(jìn)程中，一至兩個(gè)特大或超大城市作為核心起著引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

在核心城市的建設(shè)中，撤縣設(shè)區(qū)起到了不小的作用。但這種擴(kuò)張也暴露出人口流失、資源分配不均等一系列問題。如今，在“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”政策的加持下，多年前就納入動(dòng)議的青島膠州、鄭州滎陽、合肥肥東等，以及寫入規(guī)劃的衡水、滁州、嘉興、九江等地的撤縣設(shè)區(qū)，也暫被擱置。

新型城鎮(zhèn)化下，各城市群之間該如何協(xié)調(diào)發(fā)展？對于核心城市來說，還該不該撤縣設(shè)區(qū)？針對這些問題，政研院專訪了中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授、全國經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)會(huì)長張可云。

城市群要實(shí)現(xiàn)職能錯(cuò)位發(fā)展

目前，世界級城市群主要有美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等。如何對標(biāo)世界級城市群，打造中國的世界級城市群，這是中國近年來發(fā)展的重要抓手。張可云認(rèn)為，中國很難借鑒這些世界典型城市群的發(fā)展模式，因?yàn)檫@些世界級的大都市圈不是同時(shí)興起的，中國應(yīng)該借鑒的是，它們?nèi)绾巫プ√囟v史時(shí)代背景下的機(jī)遇。

世界級城市群，其人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模必須要足夠大，但城市群在做大的過程中也會(huì)導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。比如，日本60%的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中在東京灣，其他地方相對來說發(fā)展不足。

如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展？張可云認(rèn)為，關(guān)鍵在于縮小發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距，但這個(gè)差距無法絕對消滅，只能將其保持在可接受的范圍之內(nèi)。城市群的組成城市往往具有相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但產(chǎn)業(yè)同構(gòu)會(huì)導(dǎo)致協(xié)作分工關(guān)系難以為繼，進(jìn)而減弱城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。因此，核心城市和周邊城市應(yīng)形成差異化、特色化、有序化的發(fā)展模式，協(xié)調(diào)好城市間合作分工的利益分配。城市群內(nèi)的各城市也應(yīng)該將城市群的全局利益放在首位，形成優(yōu)勢互補(bǔ)的生產(chǎn)力布局。

“十四五”規(guī)劃綱要中提出了中國重點(diǎn)建設(shè)的19個(gè)城市群，這19個(gè)城市群承載了中國75%以上的人口、貢獻(xiàn)了85%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值。其中，發(fā)展最成熟的是京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游五大城市群。京津冀、長三角和珠三角集聚了全國近25%的人口，創(chuàng)造了全國37%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。京津冀城市群作為中國北方的核心區(qū)域之一，是全國重要的重工業(yè)基地，也是中國政治中心、文化中心所在地。長三角城市群發(fā)展靠創(chuàng)新優(yōu)勢，其側(cè)重點(diǎn)是先進(jìn)制造和外貿(mào)，是全國經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力最強(qiáng)的城市群。而珠三角城市群的起步受惠于改革開放政策的巨大紅利，通過不斷迭代更新自身的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)破解發(fā)展上限，成為亞太地區(qū)最具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)之一。

此外，成渝和長江中游城市群，人口、國內(nèi)生產(chǎn)總值分別約占全國的16.2%和15.8%。成渝城市群的發(fā)展主要靠先進(jìn)工業(yè)、軍工和電子。在長江中游城市群中，長沙的裝備制造業(yè)、文化娛樂產(chǎn)業(yè)，武漢“光谷”高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是發(fā)展的主要力量。

當(dāng)前，中國已經(jīng)進(jìn)入城市群一體化發(fā)展階段，城市群與城市群之間需要分工協(xié)作。從淺層次來看，發(fā)展一體化最直接的手段就是交通的連接。今年以來，不少地區(qū)進(jìn)入了“縣縣通高鐵”時(shí)代。數(shù)據(jù)顯示，今年1月至10月，全國投產(chǎn)鐵路新線2274公里，高鐵營業(yè)里程超4.6萬公里，建成投用高鐵車站超1300座。越建越密的高鐵網(wǎng)絡(luò)縮短了各個(gè)城市之間的交通距離，將各個(gè)城市緊密聯(lián)系在一起。

張可云認(rèn)為，交通的改善是有劃時(shí)代意義的，但不是起決定性作用的因素。在各個(gè)城市群中，要突破的重點(diǎn)是利益共享機(jī)制，即各個(gè)城市間應(yīng)“編織一張網(wǎng)”，只要這張網(wǎng)其中一個(gè)地方出現(xiàn)漏洞，其他部分的問題也都會(huì)顯現(xiàn)出來，這才是城市群一體化發(fā)展的真正含義。所以，修建鐵路不是一體化發(fā)展的根本，各區(qū)域間的發(fā)展要形成一個(gè)“你中有我、我中有你”的利益共同體。

如何實(shí)現(xiàn)一體化？張可云表示，城市群是有等級的，中國現(xiàn)在有長三角這樣的世界級城市群，有粵港澳大灣區(qū)這樣的國家級城市群，還有北部灣城市群、中原城市群這樣的區(qū)域性城市群，這些城市群要實(shí)現(xiàn)職能錯(cuò)位發(fā)展。比如，世界級城市群要瞄準(zhǔn)對世界的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)有引領(lǐng)力的領(lǐng)域，這樣才能形成整個(gè)國家不斷向上發(fā)展的動(dòng)能。國家級城市群要充分發(fā)揮區(qū)域帶動(dòng)作用，培育支柱產(chǎn)業(yè)，成為支撐全國創(chuàng)新發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎。而區(qū)域級城市群要服務(wù)于自身所在的特定的區(qū)域范圍，要在特定的范圍之內(nèi)產(chǎn)生帶動(dòng)作用。

張可云認(rèn)為，未來，像武漢、鄭州、長沙等這些中部城市可能會(huì)扮演更重要的角色。從近20年的發(fā)展格局變化來看，中部地區(qū)在全國的份額是上揚(yáng)的，這表明中國的整個(gè)發(fā)展重心是逐步往中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的。

撤縣設(shè)區(qū)要具體分析

在以中心城市帶動(dòng)城市群的發(fā)展格局中，中心城市擴(kuò)張的手段之一就是將縣城變市轄區(qū)，即“撤縣設(shè)區(qū)”。

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1978年底，中國有2011個(gè)縣。2023年底，縣的數(shù)量變?yōu)?299個(gè)。45年中，中國減少了712個(gè)縣。目前，北京、上海、天津都已進(jìn)入“無縣狀態(tài)”，廣州、深圳、南京等多市也早已開啟“無縣模式”。

縣的消失與撤縣設(shè)區(qū)相關(guān)。據(jù)張可云統(tǒng)計(jì)，撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整的主要目的是提高城鎮(zhèn)管理單元數(shù)量與城鎮(zhèn)化水平的匹配程度。2009年至2019年，中國的市轄區(qū)增加了110個(gè)，縣減少了141個(gè)；常住人口城鎮(zhèn)化率提高了25.36個(gè)百分點(diǎn)，縣的數(shù)量減少了9.63%。

設(shè)區(qū)后，最直觀的改變就是城區(qū)面積的增加。比如，2011年，長沙市望城縣撤縣設(shè)區(qū)后，長沙市城區(qū)總面積由954.6平方公里擴(kuò)大到1923.6平方公里，“長大”1倍；同年，安徽撤銷地級巢湖市，原巢湖市部分區(qū)域加入合肥，將合肥面積擴(kuò)大了40%；2015年，南昌市新建縣撤縣設(shè)區(qū)，南昌市區(qū)面積增加了6倍多，達(dá)2338平方公里。撤縣設(shè)區(qū)可以擴(kuò)大城市發(fā)展空間，提高城市綜合發(fā)展水平，加快農(nóng)村城市化的進(jìn)程。

2022年，國務(wù)院政府工作報(bào)告提出，要“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”。同年5月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》提出，“嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)”。

撤縣設(shè)區(qū)也存在一些問題。張可云說，大中城市面積的無序擴(kuò)張和蔓延會(huì)導(dǎo)致交通擁擠、住房緊張、環(huán)境污染等供需失衡的“城市病”。此外，設(shè)市速度太快，超過經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，會(huì)出現(xiàn)“虛假城市化”問題。一些不具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的中小城市擴(kuò)大規(guī)模后，空有體量沒有人口，還會(huì)出現(xiàn)城市“空心化”問題。

張可云認(rèn)為，縣的發(fā)展跟人的生命周期一樣，在不同的發(fā)展階段所面臨的主要問題也是不同的，要根據(jù)人口城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，不能一概而論，也不能盲目攀比與跟風(fēng)。一些縣特別是大城市、特大城市周邊的縣，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了很高水平，繼續(xù)沿襲農(nóng)村管理方式已不符合實(shí)際需要，不利于當(dāng)?shù)匕l(fā)展。還有一些以二、三產(chǎn)業(yè)為主的縣，農(nóng)村地區(qū)較少，農(nóng)業(yè)人口不多，這種縣也適合城市化管理。

張可云表示，各地區(qū)在制定撤縣設(shè)區(qū)規(guī)劃時(shí)，需要深入論證區(qū)劃調(diào)整的必要性、可行性，方案的優(yōu)缺點(diǎn)以及可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。各級政府與行政區(qū)劃主管部門在審批行政區(qū)劃調(diào)整規(guī)劃時(shí)，需要進(jìn)一步明確并規(guī)范撤縣設(shè)區(qū)的政策條件、專家論證制度和批準(zhǔn)程序，努力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。