《意見(jiàn)》提出多項(xiàng)城市更新目標(biāo)，到2030年，城市更新行動(dòng)實(shí)施取得重要進(jìn)展，城市更新體制機(jī)制不斷完善，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見(jiàn)成效，安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護(hù)，風(fēng)貌特色更加彰顯等。
為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，《意見(jiàn)》提出八項(xiàng)主要任務(wù)，包括加強(qiáng)既有建筑改造利用，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開(kāi)展完整社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，完善城市功能，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)傳承城市歷史文化。并明確要從建立健全實(shí)施機(jī)制、完善用地政策、健全多元化融資方式等六方面，加強(qiáng)對(duì)城市更新工作的支撐保障。
中指研究院研究總監(jiān)吳建欽表示，《意見(jiàn)》為城市更新工作提供了頂層設(shè)計(jì)框架，下階段各部門(mén)各地有望出臺(tái)更多細(xì)化、可落地的支持性政策，合力推動(dòng)我國(guó)城市更新工作進(jìn)入多效益統(tǒng)籌、多模式創(chuàng)新、多機(jī)制支持、多要素保障、多主體參與的高質(zhì)量發(fā)展期，推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型與城市高質(zhì)量發(fā)展。
城市更新提速
城市更新是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然過(guò)程。2024年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到67%，較上年末提高0.84個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)楊保軍表示，我國(guó)城市發(fā)展已進(jìn)入以存量為主的新階段，從解決“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向解決“好不好”問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展目標(biāo)、市場(chǎng)需求、百姓訴求等都發(fā)生變化，城市建設(shè)必須主動(dòng)適應(yīng)這些變化，從關(guān)注增量、追求規(guī)模擴(kuò)張、拉大城市框架轉(zhuǎn)向關(guān)注存量、追求品質(zhì)提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)了城市更新的概念，明確要加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。其后，“十四五”規(guī)劃綱要首次提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，進(jìn)一步明確城市更新在“十四五”期間的地位。近兩年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議持續(xù)部署城市更新工作，2023年明確要“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，2024年則調(diào)整為“大力實(shí)施城市更新”，這也意味著政策力度將加大，相關(guān)工作推進(jìn)節(jié)奏將加快。
今年首場(chǎng)國(guó)常會(huì)對(duì)城市更新工作進(jìn)行部署，明確城市更新關(guān)系城市面貌和居住品質(zhì)的提升，是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手。今年政府工作報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要持續(xù)推進(jìn)城市更新和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，并對(duì)城市低效用地在開(kāi)發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造等展開(kāi)部署。
楊保軍表示，城市更新兼具社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，既是民生工程，更是拉投資、擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長(zhǎng)、促發(fā)展的重要抓手。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整、內(nèi)部需求不足等挑戰(zhàn)，城市更新是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新引擎，通過(guò)對(duì)閑置土地與老舊建筑的盤(pán)活利用，激發(fā)城市經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的應(yīng)用推廣，有利于拉動(dòng)投資、提振消費(fèi)，并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和科技創(chuàng)新發(fā)展。
今年全國(guó)兩會(huì)期間，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)倪虹在記者會(huì)上介紹了一組數(shù)據(jù)，從2019年中央部署實(shí)施城市更新以來(lái)，全國(guó)已累計(jì)開(kāi)工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)近28萬(wàn)個(gè)，惠及1.2億居民；加裝電梯超過(guò)13萬(wàn)部，增加停車位380萬(wàn)個(gè)，增設(shè)養(yǎng)老、托育設(shè)施近8萬(wàn)個(gè)，增加充電樁105萬(wàn)個(gè)，新增文化休閑、體育健身場(chǎng)所3100萬(wàn)平方米；更新改造地下管網(wǎng)約50萬(wàn)公里等。
吳建欽表示，近年來(lái)，城市更新在推進(jìn)過(guò)程中仍然存在諸多的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，需要頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)各地創(chuàng)新政策機(jī)制。《意見(jiàn)》多維度、多任務(wù)對(duì)城市更新工作進(jìn)行部署，并明確系統(tǒng)性保障措施，為城市更新工作提供了頂層設(shè)計(jì)框架，對(duì)各地在“十五五”期間推動(dòng)系列政策創(chuàng)新、制定重點(diǎn)任務(wù)、明確發(fā)展目標(biāo)，具有重大的指導(dǎo)意義。
平安證券分析稱，從去年年底召開(kāi)的全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議，到今年4月召開(kāi)的中央政治局會(huì)議，從會(huì)議部署來(lái)看，城市更新急迫性及重要性不斷提升。《意見(jiàn)》的出臺(tái)，再次凸顯中央加力推進(jìn)城市更新的決心，城市更新有望進(jìn)一步提速。
告別大拆大建
在推進(jìn)城市更新過(guò)程中，《意見(jiàn)》多次強(qiáng)調(diào)保留利用提升的重要性。《意見(jiàn)》在總體要求中強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持保護(hù)第一、應(yīng)保盡保、以用促保，在城市更新全過(guò)程、各環(huán)節(jié)加強(qiáng)城市文化遺產(chǎn)保護(hù)；堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜，盡力而為、量力而行，不搞勞民傷財(cái)?shù)摹懊孀庸こ獭薄靶蜗蠊こ獭薄?/span>
在對(duì)城中村改造的部署中，《意見(jiàn)》要求，做好歷史文化風(fēng)貌保護(hù)前期工作，不搞大拆大建，“一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等方式實(shí)施改造，切實(shí)消除安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，改善居住條件和生活環(huán)境。
謹(jǐn)慎拆建的原則在對(duì)既有建筑改造利用的部署中也有體現(xiàn)。如《意見(jiàn)》提出，穩(wěn)妥推進(jìn)危險(xiǎn)住房改造，加快拆除改造D級(jí)危險(xiǎn)住房，通過(guò)加固、改建、重建等多種方式，積極穩(wěn)妥實(shí)施國(guó)有土地上C級(jí)危險(xiǎn)住房和國(guó)有企事業(yè)單位非成套住房改造。分類分批對(duì)存在抗震安全隱患且具備加固價(jià)值的城鎮(zhèn)房屋進(jìn)行抗震加固。涉及不可移動(dòng)文物、歷史建筑等保護(hù)對(duì)象的，按照相關(guān)法律法規(guī)予以維護(hù)和使用，“一屋一策”提出改造方案，嚴(yán)禁以危險(xiǎn)住房名義違法違規(guī)拆除改造歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)村落、文物、歷史建筑。
廣東省城規(guī)院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，這意味著要轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，從資源投入的增量建設(shè)，轉(zhuǎn)向閑置資源盤(pán)活、功能轉(zhuǎn)換、補(bǔ)齊短板等存量利用。
但確有拆改需求的，也要積極推進(jìn)，如《意見(jiàn)》提出，加快實(shí)施群眾改造意愿強(qiáng)烈、城市資金能平衡、征收補(bǔ)償方案成熟的城中村改造項(xiàng)目。
實(shí)際上，早在2021年8月，住建部就出臺(tái)《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》，明確實(shí)施城市更新行動(dòng)要轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強(qiáng)修繕改造，補(bǔ)齊城市短板，注重提升功能，增強(qiáng)城市活力。該文件強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、大規(guī)模增建、大規(guī)模搬遷，防止城市更新變形走樣。要堅(jiān)持應(yīng)留盡留，全力保留城市記憶。
城市更新項(xiàng)目往往資金需求量大、回報(bào)周期比較長(zhǎng)，需要更多低成本、長(zhǎng)周期資金的支持。為保障城市更新工作順利推進(jìn)，《意見(jiàn)》明確要健全多元化投融資方式，加大中央預(yù)算內(nèi)投資等支持力度，明確中央財(cái)政要支持實(shí)施城市更新行動(dòng)，地方政府要加大財(cái)政投入，要落實(shí)城市更新相關(guān)稅費(fèi)減免政策，并鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下積極參與城市更新，完善市場(chǎng)化投融資模式，吸引社會(huì)資本參與城市更新等。
對(duì)此，銀河證券表示，《意見(jiàn)》首次明確城市更新建設(shè)資金來(lái)源，主要包括預(yù)算內(nèi)投資、超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金、地方專項(xiàng)債、各類金融機(jī)構(gòu)的信貸支持、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金、資產(chǎn)證券化和公司信用債。該機(jī)構(gòu)認(rèn)為，前期資金來(lái)源主體仍是各類政府債券，包括今年年初以來(lái)地方發(fā)行的專項(xiàng)債中已有部分資金投向城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和棚戶區(qū)改造。接下來(lái)可以期待的增量政策或是政策性金融工具，例如通過(guò)PSL向政策性銀行提供資金用于擴(kuò)圍基礎(chǔ)設(shè)施基金，用作項(xiàng)目資本金。