美國欲構筑“數字化布雷頓森林體系”新戰略

美國戰略比特幣儲備，加上其加密數字貨幣監管政策回歸“支持創新”主線，意在推動美元在現實世界與加密市場的“雙循環”，此舉可能深化美元的國際地位，對全球金融體系帶來系統性變革。

2025年3月6日，美國總統特朗普連續簽署《加強美國在數字金融技術領域領導地位》和《建立戰略比特幣儲備和美國數字資產儲備庫》兩個行政命令。明確作出三方面部署：“通過采取行動促進全球合法的美元支持的穩定幣的發展與增長”“禁止在美國管轄范圍內建立、發行和使用中央銀行數字貨幣CBDC”“建立戰略比特幣儲備和美國數字資產儲備庫”；宣布將政府通過司法程序和行政罰款沒收的約20萬枚比特幣納入戰略儲備。

5月19日，美國參議院通過了《指導與建立美國穩定幣國家創新法案》的程序性立法，該法案致力于為穩定幣構建監管框架。

美國戰略比特幣儲備，加上其加密數字貨幣監管政策回歸“支持創新”主線，意在推動美元在現實世界與加密市場的“雙循環”，此舉可能深化美元的國際地位，對全球金融體系帶來系統性變革。這是美國全球霸權戰略的系統性操作，是美國政治、經濟、外交“三位一體”的國家數字貨幣戰略，意在形成“數字貨幣—數字金融—數字貿易—數字貨幣”閉環的“數字化布雷頓森林體系”，并且實現國內國際“雙循環數字化戰略架構”。

美國正在布局“三位一體”的全球數字治理框架

截至2024年，全球持有加密數字貨幣的人數達到了5.62億人，占全球人口的6.8%。美國約有4600萬人持有加密數字貨幣，占美國人口的13.74%。2024年美國大選的關鍵因素是4600萬加密數字貨幣持有人投票選擇了特朗普。特朗普就任后，簽發了《加強美國在數字金融技術領域領導地位》的行政命令。國際貨幣基金組織也隨之把比特幣等加密數字資產納入全球儲備體系，日本、韓國、歐洲等國紛紛效仿。美國通過建立全球數字經濟聯盟等措施，形成政治、經濟、外交“三位一體”的全球戰略框架。

美國欲構筑“數字化布雷頓森林體系”

二戰以來，美元一直是國際支付和國際儲備的主要貨幣。然而，隨著全球經濟多極化進程加速，新興經濟體崛起以及地緣政治重塑，美元霸權面臨挑戰。比特幣作為一種去中心化的加密數字貨幣，具備全球無障礙流通、擺脫傳統金融機構與政府控制的優勢。如果美國能夠借助戰略比特幣儲備，將Crypto市場納入美元結算體系，不僅有助于應對挑戰，還能進一步鞏固美元在國際金融中的領先地位。正如特朗普曾比喻的，這一儲備計劃就像打造“虛擬諾克斯堡”，并伴隨國會推動相關美元穩定幣和數字資產監管法案，確保美元地位長久穩固。

實際上，美國企業早已在Crypto領域關鍵賽道布局：從資產發行（如富蘭克林鄧普頓在RWA代幣化領域的嘗試）、資產證券化（以BlackRock為代表的機構已管理超1000億美元的BTC現貨ETF）、到資產交易與托管（納斯達克上市的Coinbase擔當主要托管方）。

理論上，建立戰略比特幣儲備也可作為對沖通脹的一項工具。自1960年以來，美國M2貨幣供應量不斷攀升，而聯邦政府債務已突破36萬億美元，債務占GDP比例逐年上升，加之高利率背景下巨額的利息支出，給財政帶來沉重負擔。相比之下，比特幣因其總量固定，被廣泛視為抗通脹的“數字黃金”。建立戰略比特幣儲備不僅是鞏固美元霸權的戰略舉措，也是緩解通脹壓力、解決國債問題的潛在方案。

從美國政府的角度來看，此次設立戰略比特幣儲備，目的是強化美國在全球金融體系中的主導地位。行政命令中明確指出：“目前美國政府已持有大量比特幣，但尚未形成發揮其戰略價值的相關政策。正如國家對其他關鍵資源進行有效管理有助于國家利益一樣，我們必須挖掘數字資產的潛力，而非限制其發展。”

美國歷史上曾多次利用戰略儲備來支撐國家金融體制。例如，19世紀實行金本位制時，黃金儲備曾支撐美元價值；1933年羅斯福下令禁止私人持有黃金并集中入庫，1934年的《黃金儲備法案》及1944年布雷頓森林體系均體現了這一思路，直到1971年美元脫鉤黃金，金本位制才宣告終結。同樣，1974年美國與沙特及其他經濟合作組織國家達成協議，推動石油貿易以美元結算，并于1975年成立戰略石油儲備。如今，僅距石油美元體系結束不到一年，美國便推出了戰略比特幣儲備，這充分表明比特幣“數字黃金”這一共識已深入人心。

美國布局的“數字化布雷頓森林體系”的功能和作用可能超過1944年的“布雷頓森林體系”，美國主導的加密貨幣與RWA、GAC等與金融業務掛鉤，在結算、金融資產、全球資源并購方面，形成數字貨幣—數字金融—數字貿易—數字貨幣的閉環，將產生“核彈級”的影響和作用。通過數字貨幣、穩定幣、美國國債，進一步強化數字貨幣的價值尺度、流通手段、支付手段、貯藏手段和世界貨幣的功能，世界貨幣體系和貿易體系將重新洗牌。美國近期的關稅政策、支付政策，都是這種戰略實施的具體操作。

但是，美國政府所構建的以比特幣為基礎的加密數字貨幣體系是把“雙刃劍”，有其自身致命的弱點。一是比特幣只是區塊鏈的技術通證，因為它受數量限制，不具備貨幣的支付與流通功能。需要關注的是，隨著以太坊、萊特幣等加密數字貨幣的發展，貨幣功能在逐步完善，能夠形成新的世界數字貨幣。二是比特幣的挖礦機制消耗巨大能源，并不創造實體價值。比特幣派生的第二、第三代加密數字貨幣卻具有低成本、低能耗的特點，具備形成新的數字貨幣體系的能力。三是比特幣仍然具有易丟失、易攻破等技術上的弱點。根本一條，美國現有的比特幣等加密數字貨幣并沒有可靠的價值支撐，并與美國目前的產業空心化相呼應，會加大全球經濟的虛擬化、泡沫化趨勢，醞釀巨大的貨幣金融危機。

美國政府數字資產政策的影響與應對

美國加密貨幣政策的風險不容忽視。加密資產與實體經濟中的生產性活動相脫節，沒有內在價值。盡管放松金融監管和放松貨幣政策能推高加密資產的價格，但這個過程不會永遠持續。到加密資產價格回調時，加密資產領域固有的風險將逐一顯現，并因之前放松監管而放大。

美國政府數字資產政策在全球引起普遍關注。3月6日，美國總統特朗普簽署行政命令，宣布建立“戰略比特幣儲備”和“數字資產儲備庫”；5月19日，美國參議院通過了《指導與建立美國穩定幣國家創新法案》的程序性立法。

美國政府的數字資產政策之所以引起廣泛關注甚至爭議，有兩個重要原因。一是數字資產的產生機制比較復雜，內部有很多細分類型，它們盡管使用了相同的底層技術，但在實體經濟和金融發展中發揮的作用差別很大，造成的風險和適用的監管框架也差別很大。二是相比第一個任期，特朗普在2024年大選和第二個任期對加密資產的立場發生逆轉，背后的政策考量不容易分辨清楚。

美國政府數字資產政策的演變

盡管美國共和黨和民主黨對數字資產的政策不完全一致，特朗普本人對數字資產的態度在2024年大選前后也發生了很大變化，但美國的數字資產政策存在清晰脈絡。一是美國從政府到民間都沒有發展央行數字貨幣的土壤。二是美國對美元穩定幣采取了放任態度，盡管產生了不少風險隱患，但客觀上以數字形態推動了全球范圍內的新型“美元化”。三是對加密資產，美國試圖在鼓勵創新和管理風險之間取得平衡，共和黨傾向于放松監管，民主黨傾向于收緊監管，監管政策隨著政治角力而搖擺。這三條脈絡是理解美國政府數字資產政策演變的關鍵。

一是美國對央行數字貨幣的態度。

2022年1月，美聯儲發布《貨幣與支付：數字轉型時代的美元》白皮書，但此后美國在央行數字貨幣上沒有實質進展。

在美國國內，央行數字貨幣被“妖魔化”為政府監視民眾的手段。這涉及央行數字貨幣與用戶隱私保護之間的關系。從數字人民幣的實踐來看，央行數字貨幣的可控匿名性和數字錢包的分級管理制度為這個問題提供了穩妥的解決方案。但這個問題在美國國內被政治化了，美國從聯邦政府到州政府都提出了一系列反對央行數字貨幣的法案。比如，2024年5月，美國眾議院通過了共和黨議員艾默提出的《央行數字貨幣反監視法案》，旨在限制美聯儲發行和管理央行數字貨幣的權力。特朗普上臺后于2025年1月23日簽署行政指令，禁止開發、發行、流動和使用央行數字貨幣。

在國際上，美國的核心策略是維護并升級現有的跨境支付體系，維持并強化現有的國際貨幣格局，保障美元作為主要國際儲備貨幣的地位。一方面，美聯儲積極參與國際清算銀行發起的一系列關于央行數字貨幣應用于跨境支付的研究和試驗項目，確保對前沿創新的知情權和規則制定的主導權。2020年10月，美聯儲、加拿大央行、英格蘭銀行、日本央行、歐洲央行、瑞典央行和瑞士央行等7國央行與國際清算銀行成立研究小組，從系統設計和互操作性、用戶需求和采納、對金融穩定的影響以及法律等方面對零售型央行數字貨幣開展系統研究。2024年4月，美聯儲紐約分行與國際清算銀行、英格蘭銀行、法國央行、瑞士央行、日本央行、韓國央行和墨西哥央行等合作發起Agora項目，探索用統一的區塊鏈賬本支持批發型央行數字貨幣和代幣化存款在跨境支付中的應用。

另一方面，美國對其他國家使用央行數字貨幣改變跨境支付體系和國際貨幣格局的可能性保持高度關注，只要美元霸權可能會被影響，就不憚進行政治施壓。比如，2024年11月30日，特朗普在其自創的社交媒體“真相社交”上威脅金磚國家不得創建新的金磚國家貨幣，也不得支持任何其他貨幣來取代美元，否則將面臨100%的關稅。

二是美國對美元穩定幣的態度。

美元穩定幣就其實質而言，與中國的非銀行支付是類似的，都屬于基于付款人預付資金的通用支付工具，但存在三個重要區別。一是穩定幣基于分布式賬本，開放性和匿名性很好，交易天然跨境。非銀行支付使用中心化賬本，實施實名制，用于境內零售支付。二是穩定幣的儲備資產可以存放在多家商業銀行并進行多元化投資。儲備資產投資收益是穩定幣發行者的主要收入來源，但會激勵它們開展高風險投資。發行者在遭受投資虧損時可能難以滿足用戶贖回穩定幣的要求，極端情況下甚至會發生針對穩定幣的擠兌。中國非銀行支付機構的客戶備付金在2018年后集中存管在中國人民銀行，2025年起納入M1統計，在安全性上更有保障。三是相當大比例的美元穩定幣（估計在70%以上）基于離岸美元發行，在“了解你的用戶”、反洗錢和反恐怖融資等方面受到的監管不夠，甚至被用來規避美國的金融制裁。中國非銀行支付機構則受到中國人民銀行的嚴格監管。

2021年11月，美國總統金融市場工作小組、聯邦存款保險公司和貨幣監理署發布了關于穩定幣的監管報告，建議美國國會盡快對穩定幣立法，將穩定幣納入審慎監管框架；在美國國會完成立法前，建議金融穩定監督委員會依據現有法律框架，識別具有系統重要性的穩定幣活動并加強監管。2025年5月，美國參議院通過《指導與建立美國穩定幣國家創新法案》的程序性立法，試圖建立首個穩定幣聯邦監管框架。

目前，美元穩定幣主要在加密資產領域承擔交易媒介、計價單位和價值儲藏等功能。美元穩定幣在加密資產交易中積累了大量用戶之后，正在向其他應用場景快速滲透，包括跨境貿易結算、企業間支付、消費者支付、員工薪酬支付和企業投融資等。美元穩定幣應用于跨境支付和資金轉移，因其快速、低成本和無需經過銀行體系等特點，受到了個人和機構用戶的青睞。在拉丁美洲、非洲和東南亞等地區，大量居民持有和使用美元穩定幣以規避本國經濟不穩定和本國貨幣貶值的風險。因此，美元穩定幣以數字形態推動了全球范圍內的“美元化”。這種數字形態的“美元化”進一步增強了美元的國際地位，侵蝕了其他國家的貨幣主權，可能加劇這些國家的經濟結構失衡。如中國內地居民和機構也持有和使用美元穩定幣，用于貿易結算、投融資甚至資本外逃等，就會形成“美元飛地”。

三是美國對加密資產的態度。

2022年3月，美國總統拜登簽署《負責任地發展數字資產》行政命令，要求美國財政部、商務部和其他相關政府部門在各自職責范圍內評估數字資產的發展和監管政策，目標是在減少負面影響的前提下，促進數字資產技術進步以驅動金融創新，保證美國在國際上的領導地位。然而，根據這個行政命令開展的研究沒有產生具體的立法建議和監管措施。

從實際執法行動看，對加密資產影響最大的是美國證監會，其對加密資產的監管權取決于它們是否被視為證券。美國證監會前任主席根斯勒多次公開表示，大部分加密資產屬于證券，在發行和交易環節應遵守美國證券法的規定。比如，2023年，美國證監會共提起了784起執法行動，起訴了多個未經注冊的加密資產發行機構、交易平臺和中介機構等。即便如此，美國證監會的執法資源也是有限的，美國加密資產行業客觀上形成了法不責眾的局面。不僅如此，美國證監會的執法行動不一定能得到美國司法系統的支持，這在比特幣現貨ETF上體現最為充分。2021年，美國證監會批準比特幣期貨ETF后，一直以比特幣現貨市場存在市場操縱風險而拒絕批準比特幣現貨ETF。2023年，美國證監會拒絕受理灰度公司的比特幣現貨ETF申請后，灰度公司提起對美國證監會的訴訟。當年8月，法院裁定灰度公司勝訴，要求美國證監會受理比特幣現貨ETF申請。2024年1月11日，美國證監會批準了11只比特幣現貨ETF。根據Coinglass網站統計，截至2025年6月9日，比特幣ETF的總資產規模超過1279億美元。這是2023年底以來比特幣價格大幅上漲的主要推動力量之一。

鑒于美國證監會對加密資產的從嚴監管態度，美國加密資產行業支持共和黨議員在美國國會中提出對加密資產友好的法案，目標是將加密資產的主要監管權從美國證監會轉到執法資源更少的美國商品期貨交易委員會。2024年5月，美國眾議院通過了《21世紀金融創新與科技法案》。目前該法案正等待美國參議院的表決，很有可能成為美國首個正式通過的數字資產法案。這部法案將數字資產分為受限制的數字資產、數字商品以及有許可的支付穩定幣三類。受限制的數字資產受美國證監會監管，數字商品受美國商品期貨交易委員會監管，兩者的區別主要在于區塊鏈系統的去中心化程度、持有者身份和發行方式等方面。預計相當大比例的數字資產將被《21世紀金融創新與科技法案》劃分為數字商品，從而接受美國商品期貨交易委員會較為寬松的監管。

特朗普在第一任期對加密資產的態度較為負面。2019年，他曾在社交媒體上公開表示：“加密資產的價值建立在稀薄空氣之上，極不穩定。不受監管的加密資產會助長非法行為和毒品交易等犯罪活動。”但在2024年美國大選期間，他對加密資產的態度出現了逆轉，這背后主要有三方面原因。

第一，美國的社會經濟結構為加密資產普及提供了土壤。近年來，美國國內收入差距擴大，社會階層固化，美國年輕一代在社交媒體的推波助瀾下，熱衷于從事加密資產和模因股票交易以及體育博彩等。根據Security的統計，2024年有40%的美國成年人擁有加密資產，出現了“加密資產世代”提法。

第二，自新冠疫情以來，美國采取了一系列寬松的貨幣政策和財政政策措施，向市場釋放了大量流動性。這些流動性不僅推動了美國科技股估值，也推動了加密資產交易，使美國加密資產行業有充裕資金開展政治游說和政治捐款活動。

第三，美國發展加密資產的背后是華爾街金融機構和以硅谷科技資本家為核心的資本力量在推動。以貝萊德為代表的傳統金融巨頭，和以蒂爾（貝寶支付公司聯合創始人）、馬斯克和安德里森（風險投資公司a16z創始人）等為代表的硅谷科技資本家利用其財富和社會影響力推動加密資產在美國走向主流。

美國共和黨傳統上主張自由市場和有限的政府干預。特朗普在2024年美國大選期間多次公開強調放松監管、降低企業負擔和促進經濟發展的必要性。因為放松監管對加密資產行業有利，美國加密資產行業很早就成為特朗普的政治盟友。

美國政府數字資產政策的影響

特朗普在2024年大選期間表示要把美國打造成“比特幣超級大國”和“全球加密資產之都”，并許下一系列關于加密資產的競選承諾，主要包括：一是建立戰略比特幣儲備，用加密資產解決美國債務問題，阻止美國政府出售其持有的比特幣。二是在白宮設立一個專門負責加密資產政策的職位。三是停止對美國加密資產行業的監管打壓，降低對加密資產的稅收。

特朗普自2025年1月20日上任以來，已兌現了不少關于加密資產的競選承諾，主要包括：一是任命硅谷風險投資家薩克斯作為白宮的首個“AI和加密資產沙皇”。二是1月23日簽署了《加強美國在數字金融科技中領導地位》行政命令，成立關于數字資產市場的總統工作小組，研究聯邦層面關于數字資產的監管框架。三是提名多位對加密資產友好的人士出任行政官員并獲得美國參議院的確認。

但是，建立戰略比特幣儲備不完全屬于總統的事權，美國共和黨參議員路明斯2024年7月提出的《通過優化全國范圍的投資以促進創新、技術和競爭力法案》正由美國國會審議。

本文對美國政府數字資產政策有以下預判。

第一，美國將繼續參加國際上關于央行數字貨幣應用于跨境支付的研究和試驗，對其他國家使用央行數字貨幣改變跨境支付體系以及挑戰或替代美元的可能性保持高度警惕，甚至不惜在政治上施壓。但在美國國內，央行數字貨幣不會有實質進展。

第二，共和黨控制的美國國會將通過《21世紀金融創新與科技法案》，特朗普將會將其簽署成法律，美國商品期貨交易委員會將成為美國加密資產行業的主要監管機構，從而在立法上放松對加密資產的監管。

第三，美元穩定幣以數字形態在全球范圍內推動“美元化”的進程會持續，但美國將從“了解你的用戶”、反洗錢和反恐怖融資等方面收緊對美元穩定幣的監管。

第四，特朗普能否說服國會撥款建立戰略比特幣儲備，則面臨一定不確定性。無論最終結果如何，通過積累比特幣來解決美國債務問題，或將比特幣作為美元的儲備，都屬于不現實的想法。

總的來說，加密資產行業在特朗普政治版圖中的影響力不容小覷。美國政府對加密資產和美元穩定幣采取了風險容忍度非常高的政策立場，其經濟金融和技術影響應該得到充分重視。一方面，在華爾街金融機構和硅谷科技資本家的推動下，寬容加密資產投機，但這為區塊鏈技術創新提供激勵，使美國在區塊鏈技術研發上居于全球領先位置。另一方面，通過對美元穩定幣的監管寬容，讓商業機構站在臺前推進數字形態的“美元化”，等用戶量和交易量上規模后再加強監管。目前，美國以外大量個人和機構已養成持有和使用美元穩定幣的習慣，美元穩定幣在加密資產交易中的占比已顯著超過美元在全球外匯儲備和國際貿易結算中的占比。從推進“美元化”的角度，美元穩定幣的效率高于美聯儲在全球推行美元央行數字貨幣。

應該看到，美國加密貨幣政策的風險不容忽視。加密資產與實體經濟中的生產性活動相脫節，沒有內在價值。盡管放松金融監管和放松貨幣政策能推高加密資產的價格，但這個過程不會永遠持續。到加密資產價格回調時，加密資產領域固有的風險將逐一顯現，并因之前放松監管而放大。因為美國大量的金融機構、上市公司和個人等擁有對加密資產的風險敞口，加密資產風險必然會向主流金融系統傳導，這甚至可能影響美國金融系統的穩定性。

中國應對措施的建議

基于區塊鏈的代幣化浪潮正在全球興起，主要國家的央行都在研究和試驗央行數字貨幣。國際貨幣基金組織在考慮未來代幣化的世界貨幣體系的定義、功能和治理。證券交易所、投資銀行和資產管理公司等在積極探索代幣化證券和投資產品。本文提出對中國應對措施的三個建議。

第一，國際清算銀行提倡的基于區塊鏈和代幣化的Finternet（金融互聯網）在開放性、用戶隱私保護、交易和清結算效率、跨境交易機制以及監管合規等方面與現有金融體系存在顯著不同，很有可能成為未來全球金融競爭的焦點。中國需要開展前瞻性研究，應有必要的技術和能力儲備，以提升中國金融體系的競爭力。中國可以利用區塊鏈行業的開源特征，積極引用和吸收境外前沿的區塊鏈技術。中國可以根據金融高質量發展和金融服務實體經濟的需要選擇一些適應中國國情的資產代幣化場景予以重點推進。

第二，穩步推進數字人民幣的應用，特別是在批發場景和跨境場景的應用。最近國際清算銀行在“數字貨幣橋”項目上的轉向和Agora項目（全球跨境支付系統計劃）可能對今后數字人民幣的發展及其國際影響力產生一定沖擊，要積極應對。

第三，在加密資產方面，統計和監測內地居民持有加密資產和美元穩定幣以及通過互聯網在境外交易平臺上開展交易等情況，支持香港的Web3.0試驗。