全面推進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)能力建設(shè)

在新發(fā)展階段，體制性、結(jié)構(gòu)性、周期性問(wèn)題相互交織，長(zhǎng)短期、內(nèi)外部、宏微觀風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積，地方財(cái)政不斷承壓，基層財(cái)政問(wèn)題十分突出。直面地方財(cái)政運(yùn)行的新矛盾新挑戰(zhàn)，當(dāng)務(wù)之急就是要提高地方財(cái)政的承壓能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力與自我發(fā)展能力。當(dāng)前及今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，地方財(cái)政可持續(xù)能力建設(shè)刻不容緩，理應(yīng)作為地方財(cái)政工作的中心任務(wù)與目標(biāo)。提升地方財(cái)政可持續(xù)能力，不僅是應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與化解地方財(cái)政突出問(wèn)題的必然要求，而且是實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展的有效途徑，更是推進(jìn)地方政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇。

公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的共生和轉(zhuǎn)化，使地方財(cái)政面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。看收入，受疫情反復(fù)、土地收入下降和減稅退稅影響，2022年地方財(cái)政收入下滑十分明顯；看支出，“十四五”規(guī)劃確定項(xiàng)目陸續(xù)密集開(kāi)工，涵蓋數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)保、鄉(xiāng)村振興和民生保障等多領(lǐng)域的支出需求不斷增加，財(cái)政支出剛性更趨明顯；看債務(wù)，截至2022年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額35.26萬(wàn)億元，5年間債務(wù)規(guī)模翻倍。我國(guó)地方財(cái)政長(zhǎng)期以來(lái)一直存在體制適應(yīng)性不強(qiáng)、財(cái)力增長(zhǎng)可持續(xù)性不足以及區(qū)域財(cái)力均衡度偏低等短板，疊加新發(fā)展階段不斷攀升的公共風(fēng)險(xiǎn)，地方財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)一步受到制約。基于統(tǒng)籌發(fā)展和安全的目標(biāo)，結(jié)合我國(guó)地方財(cái)政現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展要求，以下四點(diǎn)發(fā)力，全面深入推進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)能力建設(shè)。

第一，著力提升地方財(cái)力增長(zhǎng)韌性是地方財(cái)政可持續(xù)能力建設(shè)的根本基礎(chǔ)。

不斷壯大地方財(cái)力是增強(qiáng)財(cái)政保障能力、政府治理效能和經(jīng)濟(jì)續(xù)航能力的基礎(chǔ)前提和必然要求，也是地方政府扎實(shí)做好“六穩(wěn)”“六保”工作的財(cái)力保障。遵循“經(jīng)濟(jì)—財(cái)源—財(cái)力”思路，要求地方政府培植地方優(yōu)質(zhì)財(cái)源，著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量跨越、質(zhì)量提升和動(dòng)能轉(zhuǎn)換，全面提升地方財(cái)政收入質(zhì)量。一是全面發(fā)揮體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，加速暢通經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)。基于營(yíng)造良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的需要，應(yīng)將完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置機(jī)制作為基本發(fā)力點(diǎn)，一方面要加快完善統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，尤其是補(bǔ)齊數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度短板；另一方面要有序推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置綜合改革，為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割提供體制機(jī)制保障。二是落實(shí)落細(xì)組合式減稅降費(fèi)政策，高效激發(fā)市場(chǎng)主體活力。“先給后取，培植財(cái)源”“預(yù)取姑予”是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在財(cái)政領(lǐng)域的重要內(nèi)容。圍繞政策的落實(shí)落地以及市場(chǎng)主體的實(shí)質(zhì)性減負(fù)的需要，建立常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，暢通政策執(zhí)行“最后一公里”；利用稅收大數(shù)據(jù)建立稅收優(yōu)惠政策的監(jiān)控分析機(jī)制，動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整政策的制定與實(shí)施，切實(shí)發(fā)揮減稅降費(fèi)政策的減負(fù)擔(dān)、添活力、強(qiáng)信心功能，由此充分放大由稅基增長(zhǎng)帶來(lái)的財(cái)政增收效應(yīng)。三是有效盤(pán)活閑置國(guó)有資產(chǎn)，提高國(guó)有資產(chǎn)使用效益。全面清查國(guó)有資產(chǎn)、資源和資金，積極分類(lèi)推進(jìn)閑置低效資產(chǎn)、資源的清查建檔和處置工作，依照“能用則用、不用則售、不售則租”的原則，加快閑置資產(chǎn)資源盤(pán)活利用聚合資源要素，大力盤(pán)活存量資金和閑置資產(chǎn)，拓寬地方政府服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自有財(cái)力渠道。

第二，促進(jìn)地方財(cái)政支出提質(zhì)增效是地方財(cái)政可持續(xù)能力建設(shè)的基本要求。

地方財(cái)政支出提質(zhì)增效表現(xiàn)為政策效能和資金效益的提升，是緩解地方財(cái)政收支矛盾的重大舉措，也是加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的主要抓手，更是充分發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用的根本要求。全面實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政支出提質(zhì)增效目標(biāo)，一是要全面深化預(yù)算績(jī)效管理，助推財(cái)政資金聚力增效。凡預(yù)算支出必做到事前評(píng)估、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)。事前評(píng)估要樹(shù)立地方財(cái)政可持續(xù)意識(shí)，且充分考慮地方財(cái)政可承受能力；事中監(jiān)控要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控、預(yù)警、糾偏、規(guī)范的作用；事后評(píng)價(jià)要求加快構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)體系，建立全面可靠的地方財(cái)政信息數(shù)據(jù)庫(kù)，更好地反映與監(jiān)控地方財(cái)政運(yùn)行狀態(tài)。二是要合理統(tǒng)籌安排財(cái)政保障順序，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。保障財(cái)政資金重點(diǎn)投向基礎(chǔ)性、惠民性、兜底性民生建設(shè)項(xiàng)目；支出安排應(yīng)落實(shí)新發(fā)展理念，聚焦創(chuàng)新能力建設(shè)、綠色低碳發(fā)展等領(lǐng)域；要嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)從緊控制一般性支出與非剛性支出。三是要做好財(cái)政支出中長(zhǎng)期規(guī)劃，確保財(cái)政政策精準(zhǔn)可持續(xù)。梳理規(guī)劃期內(nèi)重大改革和政策，明確工作任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，科學(xué)預(yù)測(cè)評(píng)估未來(lái)財(cái)政支出規(guī)模與重心。同時(shí)，建立中長(zhǎng)期財(cái)政支出框架，為應(yīng)對(duì)新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)留出政策空間。

第三，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理是地方財(cái)政可持續(xù)能力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

正確認(rèn)識(shí)并妥善化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于確保地方財(cái)政可持續(xù)具有重要意義。“十四五”時(shí)期中國(guó)地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體安全可控，但隱性債務(wù)規(guī)模持續(xù)增加。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）估算，2022年我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模達(dá)71.3萬(wàn)億元。2022年年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制增量、化解存量”。防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一要健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，精準(zhǔn)識(shí)別地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要牢固樹(shù)立底線(xiàn)思維和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，根據(jù)地區(qū)實(shí)際設(shè)置債務(wù)警戒線(xiàn)和管控線(xiàn)，完善地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)監(jiān)測(cè)臺(tái)賬，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、跟蹤分析債務(wù)信息，定期動(dòng)態(tài)發(fā)布債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，充分發(fā)揮系統(tǒng)識(shí)別、預(yù)警、防范與控制功能。二要健全舉債責(zé)任追究機(jī)制，壓實(shí)用債主體責(zé)任。為控制地方政府債務(wù)過(guò)度膨脹，防止過(guò)度透支未來(lái)財(cái)稅空間，要建立舉債終身問(wèn)責(zé)和債務(wù)問(wèn)題倒查機(jī)制，做到終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任，杜絕隱債化解不實(shí)以及隱債新增現(xiàn)象。三要加速融資平臺(tái)公司整合轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化地方隱性債務(wù)管控。地方融資平臺(tái)是當(dāng)前政府隱性債務(wù)的重要組成部分，平臺(tái)公司大多面臨量多分散、業(yè)務(wù)單一和融資不暢等問(wèn)題。因此，要科學(xué)規(guī)劃融資平臺(tái)發(fā)展模式，積極開(kāi)展上下級(jí)平臺(tái)聯(lián)合，整合區(qū)域綜合性平臺(tái)集團(tuán)。同時(shí)，鼓勵(lì)和推動(dòng)平臺(tái)公司市場(chǎng)化投融資，拓寬投融資渠道；主動(dòng)撤銷(xiāo)空殼公司，推動(dòng)平臺(tái)公司規(guī)范“借、用、還”程序。

第四，構(gòu)建區(qū)域財(cái)力協(xié)調(diào)機(jī)制是地方財(cái)政可持續(xù)能力建設(shè)的重要保障。

當(dāng)前，地方財(cái)力不均衡問(wèn)題不僅成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制約因素，而且也影響到地方財(cái)政的可持續(xù)性。因此，構(gòu)建區(qū)域財(cái)力協(xié)調(diào)機(jī)制成為當(dāng)前財(cái)政改革與發(fā)展中的一個(gè)新任務(wù)、新課題。基于我國(guó)區(qū)域財(cái)力不均衡的特點(diǎn)以及成因，一是要關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟(jì)下稅收轉(zhuǎn)移新問(wèn)題，調(diào)整稅基管轄權(quán)配置。中國(guó)的電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園主要分布在浙江、廣東、江蘇和山東等地，2022年四地的電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園占比超40%。現(xiàn)行稅制下利稅多集中于電商企業(yè)注冊(cè)地，廣大市場(chǎng)地受到“稅基侵蝕”，稅收歸屬問(wèn)題在地區(qū)間存有分歧。數(shù)字經(jīng)濟(jì)及電子商務(wù)的蓬勃發(fā)展日益影響財(cái)政利益在各地之間的公平分配。為糾正稅基歸屬偏差引致的財(cái)政橫向失衡，除了關(guān)注產(chǎn)業(yè)建設(shè)、稅源培植、稅收征管，更需調(diào)整稅基管轄權(quán)配置，可以考慮增值稅和消費(fèi)稅采納消費(fèi)地規(guī)則配置，企業(yè)所得稅則采納利潤(rùn)貢獻(xiàn)地配置。二是要構(gòu)建權(quán)責(zé)對(duì)等的地方財(cái)政體制，完善財(cái)稅利益區(qū)域共享機(jī)制。面對(duì)省及省以下區(qū)域財(cái)力存在的現(xiàn)實(shí)差距，各級(jí)政府需要樹(shù)立區(qū)域財(cái)政協(xié)同理念，圍繞財(cái)政支出責(zé)任劃分以及轉(zhuǎn)移支付機(jī)制改革，調(diào)整各個(gè)地區(qū)之間的財(cái)政分配關(guān)系。一方面，以公共物品受益范圍及管理信息復(fù)雜程度為依據(jù)優(yōu)化權(quán)責(zé)配置，著力構(gòu)建事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度；另一方面，在應(yīng)急式的區(qū)域財(cái)政互助基礎(chǔ)上，確立適度、合理、規(guī)范且穩(wěn)定的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。